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　　程曉陶，水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任，國際防洪大會常務委員會副主席，日本京都大學工學博士。

　　程曉陶：以法治理城市水患

　　現代城市面對暴雨洪水顯得更為脆弱。除非隨城市的發展同時增大治水的投入和管理的力度，否則必然會出現水災損失急劇增長的惡性局面。

　　南都周刊記者_李繼鋒

　　城市型水災害

　　南都周刊：您在2009年出版的《中國沿海地區城市洪水預測與風險分析》一書中，以深圳、廣州、天津三個沿海地區的城市為例，綜合比較了國內外在快速城市化階段治水方略調整的措施，探討了現代防洪體系逐步完善的內在規律與發展趨向。廣州今夏這幾次大水，跟過去相比有什么特點？

　　程曉陶：去年開始，廣州投入9億元整治水浸街，在今年遭受罕見暴雨的情況下，雖然一些老的易澇點情況有所改善，但是又暴露出許多新的易澇點。特別是大量的地下建筑進水，停車場變成“水庫”，新建小區成了水塘，地鐵被迫停運，交通陷入癱瘓，一些地方停水停電，可以說，近期接踵而來的暴雨洪水，更多地顯現出了城市型水災害的特點。

　　南都周刊：大城市正頻繁地成為暴雨襲擊的對象，這種現象是偶發的還是將長期存在？原因何在？

　　程曉陶：上世紀90年代初從廣州去佛山，途中還能看到大片的農田。如今去佛山，就像還沒出城一樣。大家對“城市熱島效應”這個詞已經不陌生了，但是對于超大型城市，“熱島效應”還會引發“雨島效應”。由于大城市氣溫高、空氣中粉塵大，熱氣上升，形成周邊氣流向城市匯聚的運動。一旦上升的熱氣流遭遇高空強對流的冷氣團，形成暴雨，就使城市更容易成為暴雨襲擊的中心，即所謂城市雨島效應。因此，超大型城市容易出現市區暴雨的頻率與強度會高于周邊地區，而且這種現象將會長期存在。

　　南都周刊：1982年日本長崎大水災，第一次使人們建立起了“城市型水災害”的概念。時至今日，“城市型水災害”又顯現出哪些新的特點？

　　程曉陶：城市人口資產密度提高，同等淹沒情況下損失增加；城市面積擴張，新增市區過去為農業用地，防洪排澇標準較低，而洪澇風險較大；以往城外的行洪河道變成了市內的排水渠溝，加重了防洪負擔；城市空間立體開發，一旦洪澇發生，不僅各種地下設施易遭滅頂之災，高層建筑由于交通、供水、供氣、供電等系統的癱瘓，損失亦在所難免。

　　現代城市面對暴雨洪水顯得更為脆弱。除非隨城市的發展同時增大治水的投入和管理的力度，否則必然會出現水災損失急劇增長的惡性局面。

　　南都周刊：城市型水災害對傳統的治水理念與模式提出了哪些新的挑戰？

　　程曉陶：從發達國家經驗來看，首先都是加強城市排水系統的建設，但是河道水位迅速上升，使排水管網受到頂托，雨水不能自排，于是又加強了泵站的建設；而河道的行洪能力是有限的，且城市河道受兩側建筑物密集的影響，已難以拓寬，這就產生了第一次理念的轉變，即改變讓雨水盡快排入河道的傳統思路，轉而采取各種雨水蓄滯的措施，比如以立法形式要求新建、改建小區必須設置相應容積的雨水調節池，調節池中儲存的雨水可在洪峰過后排入河道，或作為綠地澆灌和城市清潔等用水。但是調節池容積過大會增加成本，而利用率有限，于是又發展起各種雨水滲透技術，促使雨水回補地下，轉變為有效的水資源。

　　南都周刊：2006年，北京、上海、廣州等大城市相繼遭受大暴雨襲擊，您當時撰文呼吁各地重視“城市型水災害”的危害，各地未雨綢繆采取了有效防災措施嗎？

　　程曉陶：據我所知，這幾年，各城市都有很大的投入，濟南在2007年遭受暴雨水災之后，也加大了城區排水系統建設的力度。但是，這些工作應該說都沒有擺脫“大災之后有大治”的模式，算不上“未雨綢繆”，而是“亡羊補牢”之舉。去年上海發生了因施工截斷排水管網而受淹嚴重的事件，今年同樣的問題在廣州又重演了。

　　南都周刊：“看得見的高樓，看不見的下水道”，網友們認為各地方政府注重高堂華屋的建設，而對地下排水系統建設短視甚至采取漠視的態度，您怎么看這個問題？

　　程曉陶：這是比較普遍的現象。城市快速發展中需要用錢的地方很多，一些官員更愿意將錢花在看得見的、容易顯現政績的地方。再加上特大暴雨也不是年年都會發生，有些人就抱著僥幸心理。

　　他山之石

　　南都周刊：廣州水災之后，有市民回憶反映二戰的一些外國電影里，城市下水道可以“作戰”，人可在下水道中行走，真實情況是這樣的嗎？

　　程曉陶：西方一些工業化國家的城市化進程比我們早。他們高標準的排水系統建設早在19世紀中期就開始了，上世紀70年代后，一些發達國家率先進入暴雨雨水的管理階段，許多大城市的排水系統都在不同程度上進行實時控制，建設標準高，體系完善，有些大城市至今用的仍是一兩百年前建成的排水系統，盡管城市規模與當時相比已是天壤之別，但排水系統仍運轉自如。我國青島市老城區的排水系統是早年德國規劃建設的，近年來在大暴雨中經受了考驗。同樣暴雨條件下，一些城市新區卻淹得厲害。

　　南都周刊：發達國家的城市排水系統有什么標準？我們有類似標準嗎，國內一些大城市存在哪些不足？

　　程曉陶：為防范城市內澇，國外的城市排水標準普遍比國內高，紐約是“十至十五年一遇”(注：一年一遇是每小時可排36毫米雨量)的標準，東京是“五至十年一遇”，巴黎是“五年一遇”標準。

　　日本為了應對城市水災，后來在大阪和東京修建10米直徑的地下河，因為地下空間已經利用很充分了，大阪將地下河修到地下27米深，東京更是深達60米，正是這些看起來投入巨大，不斷被強化的措施保證了城市的防洪安全。

　　#p#副標題#e#我國城市防洪排澇也有相應的標準。大城市的標準規定較高，中小城市相對較低。一般是以城市人口數作為判斷城市規模的指標，而標準設為區間值。經濟條件好的、意識強的城市可能取上限，有些城市會取下限，甚至還沒有達標。

　　南都周刊：除了提高排水系統標準，我們還可以在哪些生態方面做出努力，減少城市雨水徑流？

　　程曉陶：在城市建設上除了采用透水磚鋪裝人行道，增加透水層，減少硬質鋪裝等外，國外也運用了一些生態方法改善雨水系統條件。比如，德國在城市排澇方面就做得很好，保證城市有很高的綠化率，減少了雨水徑流。韓國近年來將過去填埋改造成道路的城市河涌，又重新恢復成河流，既改善了城市景觀，又增強了防洪排澇的能力。

　　南都周刊：這次暴雨暴露了我國城市洪澇應急體系存在的問題，結合國外經驗，我們可以做哪些改進？

　　程曉陶：比如，我們建立了四級應急響應制度，但現在只是籠統地說啟動了紅色或是橙色預警或應急預案。而在日本和一些歐洲國家，即使發布了紅色預警，還會在地圖上標注出哪些地方是高風險的紅色，哪些地方是風險次之的橙色或藍色，哪些地方是安全的綠色，并且通過電視和網絡向公眾發布。

　　目前在日本，利用計算機進行預測，水災的風險信息還只能表現到街區，今后要進一步提高預測技術，處在危險區中的每一棟住宅，相應不同頻率的淹沒水位也要表示出來。公開發布這些風險信息，住宅的所有者或購買者，就可以去查對了。保險公司也可以利用這些信息，為保險費率的計算提供依據。

　　我國2002年開始啟動編寫城市防洪的新規范，已經開始將防洪和排澇統一起來考慮。先是按部標編寫的，后又改為國標，目前已接近尾聲，快要遞送國務院了。以前的規范偏重工程層面，新規范將把預警、調度等非工程的層面囊括起來。

　　南都周刊：對于城市洪水風險的研究與預測，以及對市民防災常識的推廣，我們還需要做哪些努力？

　　程曉陶：近年來我們研發了城市洪澇的仿真技術，為城市洪澇風險的預測與風險圖繪制提供了先進手段。在國外，風險圖是對市民公布的，以幫助大家樹立風險意識。目前國內還沒有建立一套完善的管理制度，風險圖還只是為防汛指揮部門內部掌握。

　　南都周刊：我們在城市排水法律體系建設方面存在哪些不足？西方發達城市可以提供哪些借鑒？

　　程曉陶：日本的《下水道法》對下水道的排水能力和各項技術指標都有嚴格規定，巴黎的排水法律體系也相當完善，圍繞城市內澇預防、規劃以及政府責任，進行全方位的立法。

　　我們應該進一步健全水災應急管理體系，科學制定防汛應急預案；由于應急預案的實施需要短期緊急調用大量人力、物力、財力，需要以立法的形式明確相關單位的責任義務與協調機制，以及應急預案的啟動程序。

　　鏈接日本水害訴訟案的啟示

　　文 _程曉陶整理_李繼鋒

　　日本上世紀60年代進入快速發展的軌道，城市化進程加快。到了上世紀70年代，日本城市治水的新、舊矛盾終于爆發了。

　　1972年7月發生在大阪一帶的暴雨不算太大，7月9日至15日，總雨量只有328.5毫米，1小時最大降雨量才25.5毫米，卻形成了洪水四溢的局面，大阪府的受災群眾達46502戶。1973年，大阪府大東市71戶災民聯名起訴，以國家、大阪府、大東市三級政府為被告，要求5255萬日元的損害賠償，這在日本是水害訴訟第一案。官司打了12年，直到1984年1月26日，東京最高裁判所做出終審判決，原告方敗訴。

　　原告的依據是，日本于1947年10月頒布的“國家賠償法”第二條與第三條，其中第二條說：由于公共建造物(例：道路、河流)的設置及管理中的缺陷，而給他人造成損害的，確定由國家或公共團體承擔損害賠償責任。

　　作為一篇短文，無力論證其中是非曲直，只能從代表性觀點中，擇其精彩，記錄如下。

　　原告方認為，國家與大阪府對一級河川谷田川的管理有缺陷，大東市對地方河道的管理有缺陷。由于地域的亂開發，使得上游洪水來得更急；鐵路建設在河道狹窄處的棄土未及時清除，阻礙了行洪；上游原來起調節洪水作用的池溏，被市里占用建了小學，導致水害的危險年年增大。

　　1956年以來，居民多次陳情要求治理河道，拆除非法占據河道、有礙行洪的建筑，卻沒有人管。為此要求法院判決政府切實采取“根治洪水”(原文：二度發生不許)的治河措施，從法律上強制國家進行水害賠償。

　　被告方則辯稱，公共建造物是一個廣泛的概念。河川管理有其特殊性。首先，治水事業是長期的事業；第二，防洪工程耗資巨費，有財政制約；第三，河道的治理，需自下而上，有技術制約；第四，治水用地征收困難，有社會制約。

　　被告方舉例，即使在法制社會的美國，水害作為自然現象，水害訴訟法院也不受理，歐洲國家也是這樣(原文如此，未經考證，請勿引用，筆者注)。

　　法官認為，國家賠償法雖然有相關的規定，但是，對于自然的河流如何認定建設與管理中的缺陷、如何計算賠償的標準，并沒有可操作的細則。因此必須先制定出實施的細則，作為判斷此案的依據，并為今后判斷類似案件提供一個樣板。如果此案原告獲勝的話，目前尚不能杜絕水害的日本，水害訴訟事件就會大量發生，必然陷國家財政于貧困。

　　“大東水害訴訟”被日本媒體稱之為“日本河川行政管理變革的前奏曲”，是有其道理的。1975年，日本水害訴訟案件陡增到了18起。直到2001年，名古屋市天白區野并地區遭受水災的居民和企業起訴市政府要求賠償水災損失。水害訴訟表達民眾的希望：要消除水患，決非個人、家庭、團體的力量可為，只能靠政府。

　　首先，“大東水害訴訟”促使各級政府更加明確與重視起治水與河川管理的責任。感受到民間對治水需求的壓力，日本第四、五個治水五年計劃，投資的完成率迅速上升到95%與100%。其次，政府針對城市化進程中水災害的新特點，采取了一系列的變革措施。第三，澄清了圍繞水害治理的一些急于求成的、似是而非的觀點，保證了國家治水方針長期有計劃按比例的實施。第四，增大了科研投入。“新型都市水害”的成災機理與治理對策，在日本文部省的科研事業費中，就被列入了一級資助的課題。

　　“大東水害訴訟”以及本世紀初的類似訴訟的意義是不容質疑的。日本水害訴訟爭論中所推動的城市治水之變，對于正在高速推動城市化進程的我國具有一定借鑒意義。