摘 要：我國水污染領域的社會不公主要表現為：⑴上游企業、居民等排污，下游地區居民、政府等承擔水污染的后果;⑵城市將河流當作排污通道導致農村環境致病社區化;⑶嚴重的水污染導致水資源與環境代際分配不公。這些環境不公成為社會可持續發展的障礙。
關鍵詞：水污染 環境正義
環境不公問題在中國主要表現為：國際層面上的發達國家對我國的污染密集產業轉移、有害產品銷售及“洋垃圾”走私;城市向農村的污染轉移;東部地區與西部地區之間的環境正義問題和代際之間的環境不公。[①]目前中國關于環境正義的研究，大都關注整體環境利益與責任在不同人群、不同地區之間的分配。而較少探索某一領域環境利益與責任分配的不公問題。陳阿江教授曾從和諧社會建設的宏觀視角把人水關系劃分為“人水不諧”與“人水和諧”兩種理想類型。“在‘人水不諧’型里，人與水環境的互動呈惡性循環：水污染導致居民患病，影響經濟發展，誘發貧困;隨著污染危害的加深，出現人口遷移，進而加劇社會分化與社會不平等等次生社會問題。‘人水和諧’型為人與水互動的良性循環：在良好的生態環境下發展生產，產生良好的經濟效益，可持續的經濟發展為保護環境提供了動力，也為社會發展提供經濟基礎。重視當代中國的現代性特征及生態知識，是實現由‘人水不諧’ 向‘人水和諧’ 轉型的認知前提。”[1] “人水不諧”是對環境不公的高度概括，“人水和諧”是環境公平實現后的理想狀態。本文將進一步探討水污染領域的環境不公問題。
一、環境不公問題在水污染領域的表現
別濤曾用“南方有水皆污，北方有河皆干”[2]描述我國水污染和水危機的現狀。
長期以來的高能耗、高污染、低產出的經濟增長模式使我們在經濟繁榮的同時，付出了高昂的環境代價，這其中也包括了由于水污染而導致的各種環境事件的爆發和社會矛盾的激化。通過表-1，我們可以看出，水污染在歷年環境污染與破壞事故中所占的比例都很高，雖然除2006年以外，這個比例在降低，但是在各種環境污染事故中，水污染發生的概率卻一直排在首位。水環境受到嚴重污染，水體使用功能下降甚至喪失，不僅加劇了我國北方地區和城市的缺水問題，還使南方相對多水的地區和城市形成了“水質型”缺水。水污染不但是我國面臨的最主要的環境問題之一，也是影響社會正義實現的“社會問題”。
表-1：2001—2007年全國水污染在環境污染與破壞事故中所占的比例（制表人：張彥）[②]
年份 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
環境污染與破壞事故次數（次） 1842 1921 1843 1441 1406 842 462
水污染次數（次） 1096 1097 1042 753 693 482 178
水污染在總污染事故中所占比例（%） 59.5 57.1 56.5 52.3 49.3 57.2 38.5
1、上游排污，下游地區承擔水污染的后果
水污染的背后是社會不公。我國如今的水污染問題首先是體制問題，然后才是技術和資金的問題。潘岳認為是扭曲的發展觀造成了我國目前的環境問題。[3]從管理制度上看“垂直分級負責，橫向多頭管理”的流域水環境保護體制存在重大缺陷。[4]陳阿江教授通過對太湖流域工業污染的調查，認為水污染問題源于不按規范行事，即文本規范與實踐規范的分離。[5]潘岳也指出環保部門執法難的問題，即使環?？偩忠泊嬖谶@種狀況。[4]以上這些觀點可以在一定程度上解釋我國水環境領域的社會不公出現的根源。
目前我國水污染的治理主要是基于行政區劃的各行政單位單獨治理，這種水資源分割管理的體制不利于水污染的統籌治理。[③]盡管有一些跨區域合作治水工程，但上下游地區仍很難協調一致，還沒有建立起牢固的、長期的水污染治理合作治理機制，結果常常是下游治污，上游排污，上游的污水給下游造成損失。問題出現的時侯，各區域互相推脫責任，而不是合力解決問題，上游推說沒有污染水體，下游認為污染存在，但是下游無權檢測上游的環境。其次，即使在同一地方、對同一河段的水環境管理也是牽涉眾多部門，多部門分頭管理導致水環境管理分散，效果有限。目前的情況是：環保部門管工業企業排污，水利部門管河流水質、水流，城建部門管生活污水處理設施，國土部門管地下水資源，各部門各管一方，導致現實生活中經常出現各部門之間“爭權推責”的現象。
河水流動性的形態特點建構了一種特殊的社會關系—上下游社會的互動與整合。水污染在流動中制造了上下游的環境權益與責任分配的沖突格局：上游“發展”付出的代價往往要下游來“買單”。在很多情況下，造成水污染的主體或地區并不承擔環境破壞責任，至少不直接承擔水環境惡化的后果。尤其是河流和湖泊的污染，往往是上游污染，下游遭殃，承受水污染帶來的負面后果。上游的企業在享受生產帶來的利益，一旦排污，下游的群眾生活直接受到影響。尤其是下游的水源地遭到破壞后，下游居民飲水便成為重大問題。上游水污染給下游帶來的危害是多方面的：首先，它導致下游區域入境水質差，損害下游社會的切身利益;其次，上游水污染挫傷下游治污積極性，導致流域水污染越來越嚴重;再次，跨界水污染容易引發群體性事件，干擾和諧社會的建設。”[6]眾所周知的松花江水污染事件的制造者就是位于上游的中石油吉化公司，該公司雙苯廠胺苯車間發生爆炸事故污染了松花江，造成河段下游的哈爾濱市全市停水4天，生產生活受到極大影響影響。處于松花江下游的哈爾濱沒有從吉林石化的生產中得到任何利益，但是吉林石化爆炸引起的污染卻讓他們承受了巨大的損失。類似的上游對下游的污染事件頻繁發生：2007年7月2日，江蘇省沭陽縣因為水源地上游工業污染，自來水發黃發臭。當天下午縣城供水系統關閉，7月4日中午才恢復，整個停水過程超過40小時，造成20萬人斷水。[7]污染源同樣來自上游，但是由于不是固定的企業排污，下游居民受到損失，卻不知道該找誰賠償。其實很多企業是具有治污設施的，但是直接排污會節省成本，并且上游污染企業眾多，即使造成嚴重后果，也很難找出具體哪家企業來承擔責任。2007年7月5日，長春市新立城水庫出現大量藍藻，并在短時間內迅速繁殖。長春市政府決定，停止取用新立城水庫源水，緊急切換水源。因藍藻暴發而停水的長春市，雖然建有污水處理廠，水源地周圍沒有直接污染，但是由于水源地上游城市伊通沒有建污水處理廠，生活污水直接排入水中，直接污染了長春的水源地。[8]
可見，缺乏以河流生態整體性為基礎的管理制度導致上游排污獲得經濟利益，下游地區承擔水污染的社會后果，這是由于水環境管理制度不能適應水生態特點而產生的社會關系以及人水關系不諧的社會因素。因此逐步建立適應水生態整體性與流動性特點的跨行政界限的管理制度應該是政府、企業、學界與公眾合力探索的目標。
2、城市將河流當作排污通道導致農村環境致病社區化
隨著城市化和工業化的進程，我國的經濟發展突飛猛進，與此同時我們也付出了巨大的環境代價。我國一些沿海沿河的農村相繼出現各種環境疾病高發村，最嚴重的是在淮河流域和東部沿海地區出現了農村癌癥的社區化現象。河南黃孟營村、安徽省宿州市張莊村、山東省肥城市肖家店村、陽谷縣西關村、邵樓村、西漢莊村、國莊村、天津市西堤頭、無錫市廣豐村、常州市新北區、阜寧縣洋橋村、東興村、浙江蕭山塢里村，江蘇鹽城東興村，廣東上壩村……[④]其中山東肥城市肖家店村村民患癌癥與當地水污染密切相關性得到了自然科學家的初步證實。
山東肥城市肖家店村是山東中部的村莊。據肖家店村村委會統計：2000年，死亡人數17人，其中11人是因為癌癥死亡。2001年，死亡人數16人，其中9人是因為癌癥死亡。2002年，死亡人數17人，其中10人是因為癌癥死亡。2003年，死亡人數19人，其中12人是因為癌癥死亡。2004年，死亡人數21人，其中14人是因為癌癥死亡。[9]肖家店村的農民世世代代住在這里，生活并沒有太大變化。這幾年，他們癌癥發病率為什么會突然增加呢?
從地圖上看：在大汶河南支流柴汶河畔有一個工業基地新泰市，這里主要集中了造紙、印染、化工、機械、冶金、采掘等企業。在大汶河北支流牟汶河上游的萊蕪市，以鋼鐵、采礦、電力、機械、造紙等工礦企業為主;大汶河這邊還有泰安市，這里的造紙、釀酒、食品加工、紡織、印染、機械、化工等行業也比較發達。大汶河流經的寧陽縣，有一批化工、造紙、農藥及煤炭企業。肖家店村所在的肥城市本身也是一個新興工業城市，重點發展采煤、煉焦、造紙和釀酒業。這些地方的工業都比較容易造成嚴重污染，而它們最后又都選擇了大汶河作為排污通道。肥城市環保部門對大汶河水的檢測報告顯示，近年來大汶河流域的許多河段水質常年都是污染最嚴重的劣五類，并且其中的亞硝酸鹽都嚴重超標，而這種物質正是一種強烈的致癌物。[10]究竟是不是大汶河水污染導致了肖家店村民患癌癥?央視經濟半小時欄目曾特意請中國地質科學院的專家林景星教授到肖家店進行了調研。林景星教授和肖家店的村民座談之后，曾經多次對環境污染和癌癥的關系進行實地調研。他發現，肖家店村癌癥的高發期與水質受到污染的時間基本吻合。在排除飲食習慣、家族遺傳等因素之后，林教授進一步對村里的土壤、農作物進行了分類取樣，國家地質實驗測試中心對檢測結果有了初步結論：檢測證實，該村的土壤、蔬菜以及人的毛發均不同程度受到劇毒元素的污染。其中，小麥中的鉻含量超標1.7倍，白菜中的鉛超標2倍;菠菜的鎘含量超標達到9倍，鉻含量超標12倍;萵筍葉中的鎘含量超標2倍，鉻含量超標4倍。[10]這些被嚴重污染的糧食蔬菜，已經成了一種致癌食品。林教授認為，這次取樣化驗雖然品種有限，但仍然能看出一個大的方向。肖家店村的病極可能是由于生態環境的改變而導致的一種特殊的疾病——生態環境病，如水質受到污染導致土壤污染-土壤的污染又直接使蔬菜等食品污染，而通過食物，這些污染物質就會進入人體。
大汶河上游的新泰、泰安、萊蕪，包括肖家店村所在的肥城市，在山東都是經濟發展比較快的地區。但是大汶河下游的村莊，卻在承受著水污染的代價。城市發展了，城區的水環境改善了，城市居民喝上了干凈的自來水，即使城市水源地受到污染，問題也會很快得到解決。可是至今也沒看到改善肖家店村農民飲用水的相關信息。這種不公平是顯而易見的。由于農村缺乏各種各樣的公共基礎設施，相當多農村的農民無法得到基本的環境安全保障。
水污染為何在農村會導致癌癥社區化，而在城市卻不會有同樣的效應。洪大用教授認為主要原因是城鄉控制體系的二元性。[11]對于水污染導致的農村癌癥社區化，我們認為主要是由于相對于城市而言，農村社區所擁有的政治、經濟、文化等資源嚴重短缺。污染一旦發生來自農村的抵抗較小，所以很多地方在進行城市規劃的時候，往往把污染嚴重的企業放在城鄉結合部或者直接放在農村。這樣，這些城鄉結合部和鄉村的污染企業產生的廢水便沿江、沿河排放，常常是一個企業污染一條河，一個企業污染一片土地。由于城市的環保組織健全，環保工作人員數量大，污染檢測設備齊全，加上城市居民的環境意識較高，有了問題能夠及時地通過報紙和電臺、電視、互聯網等媒介來反映給相關部門，使得問題得以及時而有效地解決。如果問題得不到解決，城市居民往往能迅速集合起來，造成規模上的影響，引起高層重視，使得問題得以解決。如廈門PX事件，就是在一些有識之士和市民的積極參與下，反對污染企業在當地的建立，最終使得廈門海滄PX項目被遷走。這是具有高度環境意識和參與能力的城市居民與開明的城市政府合作抵制污染的成功案例。而在農村，各級環保組織不健全，環境監測能力有限，農民的文化水平較低，對環境的污染與破壞反應較慢，農民也沒有城市居民那么多的途徑來反映自己的問題，即使意識到環境污染，也往往苦于沒有證據或者因果關系不明，[⑤]同時因為企業給當地政府帶來稅收又往往受到政府的庇護，結果政府和排污企業坐在了一條板凳上，最終農民被迫選擇忍受這種污染與破壞。在這種情況下，城市和企業的生活污水和工業廢水就被排到了反抗能力較小的農村，造成城市環境改善的同時農村環境惡化，農村的水和土壤受到有毒物質的污染，由此生產出來的農產品也就沒有了安全保障，一些沿河、沿江地區農村的很多村民因此患癌癥、肺心病、心腦血管病……
環境致癌的社區化表明，環境污染已經成為一種不良的社會排斥力量，造成了農民階層的下向流動，是典型的嚴重的社會不公現象，這種不公使得改革開放30年的發展成果不能在城鄉之間公平分享，[⑥]這是需要全社會都來關注和解決的問題。
#p#副標題#e#3、嚴重水污染的長期效應導致代際不公等社會問題
愛迪.B.魏伊絲教授在《公平地對待未來人類：國際法、共同遺產與世代間的公平》一書中提出了環境世代間公平的三個基本原則。第一，要求各世代保護自然和文化遺產的多樣性，這樣便不會對后代人解決自身問題和滿足自身價值觀造成不適當的限制，而且未來世代有權享有同以前世代相當的多樣性。這個原則被稱為“保護選擇”原則。第二，要求各世代維持地球的質量，從而使地球質量流傳給未來世代時狀態不比其從前代繼承時有所下降，并且有權享有與前世代所享受的相當的地球質量。這個原則可以稱為“保護質量”原則。第三，各世代的每個成員都有權公平地獲取其從前代繼承的遺產，并應當保護后代人的這種獲取。這個原則可以稱為“保護獲取”原則。[12]根據世代間公平的這三個原則來看，我國目前的水環境難以為后世的生存和發展提供同以前世代相當的環境與資源的多樣性，因為污染會極大地降低或消滅多樣性;我們留給未來世代的水環境質量已經比我們從前代承接時的質量大幅下降;當代人已經在超前消費子孫的水環境與資源，沒有給后代的生存與發展留下足夠的清潔水。換言之，嚴重的水污染及其長期效應導致了代際不公等社會問題。
在環境領域研究代際公平有一定難度。可觀察的代際關系在家庭中最明顯，在環境領域研究代際關系，容易導致抽象化，為了在環境領域發現可觀察的代際關系，我們以2007年為界限[⑦]，假定本年度的環境狀況是上一代人為2007年之后的下一代留下的環境遺產，我們就可以在水環境領域觀察和討論代際正義了。我們選擇的樣本包括地表水、地下水和海水三類。
《2007年中國環境狀況公報》顯示，全國地表水污染嚴重。七大水系總體為中度污染，浙閩區河流和西南、西北諸河水質良好，湖泊富營養化問題突出。197條河流407個斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為49.9%、26.5%和23.6%。其中，珠江、長江總體水質良好，松花江為輕度污染，黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。[13]目前，我國河流和湖泊中的有毒物質污染問題特別嚴重，通過自然過程即使是消除目前水平的污染物也需要很長時間。上代人造成的污染推給未來世代處理給帶來沉重的環境與經濟社會負擔，由此造成嚴重的代際不公。目前我國的大型淡水湖泊和城市內湖水質狀況十分糟糕(見表-2和表-3)，嚴重影響未來世代的環境利益。
表-2 重點大型淡水湖泊水質狀況
湖庫名稱 營養狀態指數 營養狀態 水質類別 主要污染指標
2007年 2006年
白洋淀 83 重度富營養 劣Ⅴ 劣Ⅴ 氨氮、總磷、總氮
達賚湖 64 中度富營養 劣Ⅴ 劣Ⅴ pH、高錳酸鹽指數
鏡泊湖 59 輕度富營養 Ⅳ Ⅳ 揮發酚、總磷
博斯騰湖 57 輕度富營養 Ⅲ Ⅲ -
洪澤湖 56 輕度富營養 劣Ⅴ 劣Ⅴ 總氮、總磷
南四湖 53 輕度富營養 Ⅴ 劣Ⅴ 總磷、總氮、石油類
洞庭湖 45 中營養 Ⅳ Ⅴ 總磷、總氮
鄱陽湖 45 中營養 Ⅳ Ⅴ 總磷、總氮
洱海 40 中營養 Ⅲ Ⅲ -
興凱湖 - - Ⅳ Ⅱ 揮發酚
注：此表引自《2007年中國環境狀況公報》
表-3 城市內湖水質評價結果
湖庫名稱 營養狀 營養狀態 水質類別 主要污染指標
態指數 2007年 2006年
東湖 65 中度富營養 劣Ⅴ 劣Ⅴ 總磷、總氮
大明湖 56 輕度富營養 劣Ⅴ 劣Ⅴ 總氮、生化需氧量
玄武湖 55 輕度富營養 劣Ⅴ 劣Ⅴ 總氮、總磷
西湖 55 輕度富營養 劣Ⅴ 劣Ⅴ 總氮、總磷
昆明湖 47 中營養 Ⅲ Ⅲ －
注：此表引自《2007年中國環境狀況公報》
水環境世代間公平面臨的最嚴重問題是地下水受到污染。因為地下水流動緩慢，今天產生的污染需要在幾十年后才產生影響或被人知道。
地表水遭到污染后，污染物也會向地層深處逐步滲透，目前中國約1/2的城市市區地下水污染嚴重。在城市之外，全國人大環資委提交的報告中指出，在整個淮河流域，50米以內的80%淺層地下水都已經變成Ⅴ類水質，喪失了水功能;50～300米的中層地下水，也已出現局部污染。[8]地下水源一旦遭到有毒物質的污染，就不能被未來世代使用。在當今的技術水平下，我國地表水污染治理尚面臨很多困難，地下水污染的治理就更不用說了。并且地下水被污染以后，要想控制蔓延是及其困難的，即使以后有了更先進的技術，可以治理地下水污染了，清除污染的費用也會很高。
很多的文獻稱21世紀是海洋的世紀，這主要是從海洋作為未來發展儲備資源的角度來說的，但是從水環境的角度看，后代人所成承繼的海洋質量卻不容樂觀。
根據2007年中國環境狀況公報，我國的近岸海域水質很差。[13]全國近岸海域一、二類海水比例為62.8%，比上年下降4.9個百分點;三類為11.8%，上升3.8個百分點;四類、劣四類為25.4%，上升1.1個百分點。其中渤海近岸海域一、二類海水比例為63.3%，與上年相比，下降6.3百分點;四類、劣四類海水為22.4%，上升0.7個百分點。主要污染指標為無機氮、鉛。黃河口海域水質良好，遼東灣和渤海灣為重度污染。[13]東海近岸海域一、二類海水比例為28.4%，與上年相比，下降13.1個百分點;四類、劣四類海水為55.8%，上升3.6個百分點。主要污染指標為活性磷酸鹽、無機氮和鉛。閩江口為中度污染，長江口、杭州灣為重度污染。[13]全國海洋天然重要漁業水域監測面積為1609萬公頃，無機氮、活性磷酸鹽、石油類、化學需氧量、汞、銅超標面積分別占監測面積的74.4%、66.9%、40.4%、17.4%、3.4%、3.2%。與上年相比，石油類的超標面積有所上升，無機氮的超標面積略有上升，汞、銅的超標面積有所下降，活性磷酸鹽、化學需氧量的超標面積基本持平。[13]沿海發生船舶污染事故107起。其中，發生0.1噸以上溢油事故38起，總溢油量748～898噸，50噸以上重大溢油事故5起;化學泄漏事故3起，總泄漏量約42噸，最大化學品泄漏量36.89噸。[13]渤海是近海污染最嚴重的區域。曾有研究者發出警告，渤海污染如不加緊治理，可能會成為第二個死海。[14]如此發展下去的話，我們的下一代人對于渤海的“獲取原則”就無法保障，代際正義也就無從談起了。
二、進一步的分析與思考
與時俱進的科學發展觀是實現環境正義的理論先導。
雖然我國的《水污染防治法》明確規定，防治水污染應該按流域或區域進行統一規劃，但是在我國的水污染防治實踐中，法律并沒有被充分考慮和遵守，下游治污剛見成效，上游卻污染依舊，這樣下去，水污染的治理就難有成效。陷入有法不依的怪圈與發展觀的落后直接相關。
20世紀70年代末，我國面臨的主要問題是貧窮與短缺。經過30年的解放思想與探索、創新，中國人找到了財富增長的秘訣，奇跡般地創造了巨額的財富，中國因此進入了小康社會，現在面臨的問題是巨額財富帶來的環境-社會問題。隨著社會的發展，今天需要做的首先是發展觀的與時俱進的發展，即發展觀也需要與時俱進、升級轉型，從單純追求經濟增長的發展觀轉型為環境有好的科學發展觀，建設生態文明，并以科學發展觀為指針進一步解放思想，創新管理制度，關注弱勢群體的環境權益，以水生態整體性與流動性為基礎，突破行政分治模式，重新設計并逐步完善水環境流域治理的合作治理制度，促進水資源利益和水污染負擔的合理公平分擔。既然現行的水資源分割管理體制不利于水污染的治理與防治，那么我們就要嘗試做出改變，雖然這可能遇到很大的阻力，但是我們必須打破這種局面，對于環保部門來說，需要盡快實現環保部門的環境執法和檢測系統的垂直。改變地方環保部門“稻草人”的尷尬境地，改變地方環保部門被“稻草人化”的困境。[15]
鼓勵地方政府和公民的創新，加強公眾參與。公眾是環境問題的最大利益相關者。環境對于他們來說，不是道德話語權，而是財產和健康。[16]社會問題是和社會的權力支配結構、制度安排和占統治地位的意識形態聯系在一起的。社會出現的“病態”只是問題的表象，“病態的社會”才是問題的根源。蘇小和認為，在某種意義上，中國經濟好比是一個巨大無比的木桶，除非能夠持續地補上短板，否則，能夠裝的水恐怕永遠都不能讓人滿意。而今天，政治體制與政府管理就是最短的那塊板。2000年以來，財富增長最快的三個群體就是權力者及其親屬、權力法定的國有壟斷部門群體、與權力結盟的資本代表。[17]可以據此推出：導致環境不公問題的根源是政府權力太大，民眾權利太少，弱勢者權利最小。在所有的弱勢群體中農民最窮，就是因為農民離權力中心最遠。以權力為中心，離權力越近的人越富，離權力越遠的人越窮。因此，真正重要的是增進民權，也就是變革權力結構，給民眾更多的自由與權利意味著實現更好的發展，農民如果有與城市居民同等權力，環境不公就會大幅減少。農民缺乏政治、文化與經濟資源，因此只有不斷改進社會體制，才可從根本上消除不合理社會體制本身所帶來和所表現出來的社會問題。（王書明 張彥）
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