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　　三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法是我國地方環(huán)境立法體系及我國環(huán)境法律體系中的重要組成部分，是我國法律、法規(guī)的延伸和補充，是貫徹國家環(huán)境保護法律法規(guī)、因地制宜地管理三江源區(qū)環(huán)保事務的有力保障。因此，制定出三江源區(qū)統(tǒng)一的行之有效的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)或規(guī)章，以填補我國法律在生態(tài)環(huán)境保護方面的立法空白，解決三江源區(qū)區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境保護問題，顯得尤為必要和迫切。本文僅從我國生態(tài)環(huán)境法體系、三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法律依據和立法現(xiàn)狀、三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法存在的問題、影響三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法的因素四個方面作一列述和淺析。

　　一、我國生態(tài)環(huán)境法體系

　　我國生態(tài)環(huán)境法體系主要有以下幾個方面組成：

　　（一）憲法中的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)范

　　憲法中關于生態(tài)環(huán)境與資源保護的規(guī)定是生態(tài)環(huán)境保護的根本法規(guī)范，是各種生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章的立法依據，具有最高的法律效力。我國1982年《憲法》對生態(tài)環(huán)境保護作出了一系列規(guī)定，如第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。”確認了生態(tài)環(huán)境保護是國家的一項基本職責，劃歸了一些自然資源和某些重要生態(tài)環(huán)境要素的權屬，宣布國家對生態(tài)環(huán)境、自然資源、名勝古跡、珍貴文物和重要歷史遺產進行保護等。

　?。ǘ┚C合性生態(tài)環(huán)境法

　　它由全國人大常委會制定。1989年2月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》，是我國環(huán)境保護方面的綜合性法律，是國家對環(huán)境保護的方針、政策、原則制度和措施的基本規(guī)定，是原則性和綜合性的法律規(guī)范，它引導了各單項環(huán)境法的制定。我國已經通過環(huán)境法律20多部。

　?。ㄈ┥鷳B(tài)環(huán)境單行法

　　它由國務院制定或由省級人大常委會制定。截至2011年12月，國務院已經頒布了50多項環(huán)境行政法規(guī)。各省（區(qū)、直轄市）已頒布了2000余件地方性環(huán)境法規(guī)。主要是以生態(tài)環(huán)境污染防治和公害控制為目的的法律、以自然資源管理和生態(tài)保護為目的的法律。如自然資源法、土地利用規(guī)劃法、環(huán)境管理行政法規(guī)等。

　?。ㄋ模┢渌块T法中有關生態(tài)環(huán)境的法律規(guī)范

　　如《刑法》針對各種環(huán)境犯罪規(guī)定了刑事處罰；《對外貿易法》規(guī)定了貨物貿易、服務貿易、技術貿易等方面的環(huán)境要求；《野生動物保護條例》第5條規(guī)定：“公民有保護野生動物資源的義務，對侵占或者破壞野生動物資源的行為有權檢舉和控告。”第8條規(guī)定：“國家保護野生動物及其生存環(huán)境，禁止任何單位和個人非法獵捕或者破壞。”從這些法律的相關規(guī)定中可以看出，它們與環(huán)境法的法律法規(guī)具有同一性、互補性。

　　（五）我國締結或參加的國際條約中的生態(tài)環(huán)境法規(guī)范

　　我國于1992年6月簽署《生物多樣性公約》，是較早加入該公約的締約國之一。目前，我國參加了60多項多邊環(huán)境協(xié)定（MEAS )，并與英國、美國、法國、俄羅斯、印度等國家簽訂了50多項雙邊環(huán)境協(xié)定。我國締結或參加的國際生態(tài)環(huán)境條約中，除聲明保留的條款之外，都屬于我國生態(tài)環(huán)境法律體系的組成部分。

　?。┥鷳B(tài)環(huán)境與資源保護方面的規(guī)章和規(guī)范性文件

　　迄今由國務院環(huán)?？偩只蛘哂蓢鴦赵河嘘P部門聯(lián)合發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件有200多項。由國家環(huán)?？偩只蛘呤〖壵贫ǖ沫h(huán)境標準，特別是其中的環(huán)境質量標準、污染物排放標準以及環(huán)境監(jiān)測方法標準等500多項。這些規(guī)章和規(guī)范性文件都是我國環(huán)境法律體系的重要補充。當然，其中也還存在相互不一致、甚至是矛盾的地方，這些正是需要在今后工作中注意防止和克服的。

　　二、三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法律依據和立法現(xiàn)狀

　?。ㄒ唬﹪疑鷳B(tài)環(huán)境保護的法律依據

　　自黨的十一屆三中全會以來，我國已出臺、實施了一系列促進環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的法律法規(guī)。其中，已頒布實施的環(huán)境保護法6部，資源法9部，行政法規(guī)31件，環(huán)境標準375項，地方性法律900多件。目前三江源的生態(tài)環(huán)境保護主要以環(huán)境保護法律法規(guī)為依據，有：《環(huán)境保護法》（1989.12.26）、《森林法》（1984.09.20通過，1998. 09.29修訂）、《草原法》（1985.06.18通過，2002.12 .28修訂）、《野生動物保護法》（1988.11.08通過）、《水土保持法》（1991.06.29通過）、《防沙治沙法》（2001.05.31通過）、《水法》（1988.01.02通過,2002.8.29修訂）和《森林法實施條例》（2000.01.29）、《自然保護區(qū)條例》（1994.12.01）、《陸生野生動物保護實施條例》(1992.02.12）、《野生植物保護條例》（1996.09.30）、《退耕還林條例》（2005.01.07）等。還有《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》、《草畜平衡管理辦法》(2005.01.07）、《農業(yè)部關于進一步加強退牧還草工程實施管理的意見》（2005.04.25）以及《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》（1998.11.07）、《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》（2000.12.25）、《全國生態(tài)環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》（2011.12.15）等法律政策文件。

　?。ǘ┣嗪Ｊ∩鷳B(tài)環(huán)境保護的地方性法規(guī)和規(guī)章依據

　　青海省為了保護本省的生態(tài)環(huán)境，制定了一些地方性法規(guī)和規(guī)章，這些法規(guī)也是三江源生態(tài)保護的重要依據，主要有：《青海省實施〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉辦法》 ( 1994. 06.04通過，1998.05.29和2001.03.31修訂）、《青海省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》（1990.08.31）、《青海省實施<中華人民共和國草原法>細則》（1989.11.01, 2001. 03.31修訂）、《青海省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》（1994.11.23,1998.05.29修訂）、《青海省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（1995.09.22）、《青海省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（1996.01 .26 ,2001 . 03.31修訂）、《青海省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》（1993年5月25日頒布，2005 年5月28日修改）、《青海省湟水流域水污染防治條例》（1992.12.11通過，1998 .05 . 29修訂）、《青海省實施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》（1992.06.30）、《青海省實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》（1999.05.21通過，2001.03.31修訂）、《青海省礦產資源管理條例》（1999.11.25）、《青海省綠化條例》（2001.06.01）、《青海省鼠疫交通檢疫條例》( 1989.12 .23 通過，2001.06.01修訂）等地方性法規(guī)；《青海省農業(yè)環(huán)境保護辦法》（1996.03 .26）、《青海省草原監(jiān)理規(guī)定》（1996 . 05.20）、《青海省人民政府關于嚴禁違法開墾土地的通告》（2001 .07.25）、《青海省草原使用權流轉辦法》（2001，08 . 16）、《青海省人民政府關于加強蟲草采集管理的通知》（2001.08.22）、《青海省人民政府關于保護生態(tài)環(huán)境實行禁牧的命令》（2001.10.19）、《青海省人民政府關于在全省范圍內禁止開采砂金的通知》(2002.02.04）、《青海省人民政府貫徹〈國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的意見〉的意見》（2002.11.15）、《青海省人民政府貫徹〈國務院關于加強草原保護與建設的若干意見〉的意見》（2002.11.29）、《青海省人民政府關于青海省天然草原退牧還草示范工程實施方案的批復》(2003.08.20）、《青海省冬蟲夏草采集管理暫行辦法》(2004.11.29）等規(guī)章和規(guī)范性文件。

　?。ㄈ┤磪^(qū)民族自治州生態(tài)環(huán)境保護立法現(xiàn)狀

　　經青海省人大常委會批準的藏族自治州民族自治單行條例，主要有：《黃南藏族自治州林木管護條例》（1998 .09 . 25）、《海南藏族自治州土地管理條例》（1994.07.30）、《玉樹藏族自治州野生動物資源保護管理條例》（1992.06.30）、《果洛藏族自治州野生動物保護條例》（1998.04.03）、《果洛藏族自治州草原管理條例》（1995.01.13）、《果洛藏族自治州生態(tài)環(huán)境保護條例》（2000.07.30）、《海西蒙古族藏族自治州沙區(qū)植物保護條例》（1996.11.22）、《海西蒙古族藏族自治州水資源管理條例》（1998.07.24,2003.07.25日修改）、《海北藏族自治州森林管護條例》（1994.06.04）、《海北藏族自治州草原管理條例》（1988.10.29）等。

　　三、三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法存在的問題

　?。ㄒ唬┝⒎ɡ碚摶A薄弱，觀念陳舊，行政色彩較濃，沒有真正貫徹生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的立法思想。

　　如除《水土保持法》、《草原法》、《森林法》、《野生動物保護法》明確提出“保護和改善生態(tài)環(huán)境”、“維持生態(tài)平衡”外，《土地管理法》、《水法》、《礦產資源法》、《漁業(yè)法》等只偏重于經濟利益，而對保護和維持生態(tài)環(huán)境具有至關重要意義的“可持續(xù)發(fā)展”思想，卻沒有體現(xiàn)。此外，在價值取向上，現(xiàn)行立法未能公平地平衡各方利益。如東部與西部、開發(fā)商與公眾、政府與相對人之間的利益，等等。

　　（二）立法缺乏統(tǒng)一性，效力層次不高。

　　內容上有重疊矛盾之處，有的還有空白。如：同一環(huán)境行為，按照不同的法規(guī)、規(guī)章，有不同的法律后果?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》、《水土保持法》和《自然保護區(qū)條例》等法律，在野生植物、生物多樣性保護和草地沙化治理等方面都沒有相應的規(guī)定。國家立法的空白，制約著三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法的完善，致使該地區(qū)相應的規(guī)范缺失，如跨界污染、污染物總量控制、生態(tài)環(huán)境利益補償?shù)染唧w環(huán)境問題因無法律依據而得不到解決。

　?。ㄈ┯嘘P法律對生態(tài)環(huán)境保護的力度不夠或有技術欠缺。

　　一是在刑法的層面，表現(xiàn)為對破壞自然資源的犯罪行為處罰偏輕。新《刑法》將盜伐林木罪的最高法定刑從原來的“10年以上有期徒刑”降為“7年以上有期徒刑”。而新《刑法》中盜竊罪的法定最高刑為死刑，盜伐林木罪的最高法定刑僅為15年以下有期徒刑，隱含著盜竊罪的社會危害性大于盜伐林木罪的思想，反映了現(xiàn)行刑事立法對森林資源生態(tài)效益考慮的欠缺。二是在傳統(tǒng)民事權利層面，因為許多重要的環(huán)境要素不是傳統(tǒng)意義上的個人財產，不能成為財產權的客體，所以以財產為根據對生態(tài)環(huán)境保護就有局限性。同理，以人格權、相鄰權等為依據對生態(tài)環(huán)境保護也同樣受到局限。

　?。ㄋ模┡c地方特色結合不緊密。

　　三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法應從當?shù)貙嶋H出發(fā)，注重與本地資源的結合，如充分考慮本地生態(tài)環(huán)境狀況和人文地理背景。而不能照搬照抄國家生態(tài)環(huán)境保護立法，最重要的是針對三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性，出臺有地方特色的法規(guī)和規(guī)章。

　?。ㄎ澹┤狈C合性的三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境法。

　　現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境立法是針對單項生態(tài)要素進行的，因而缺乏對三江源生態(tài)環(huán)境的整體保護。

　　四、影響三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護立法的因素

　?。ㄒ唬┳匀缓蜕鐣蛩亍?/p>

　　三江源區(qū)地處偏遠，氣候惡劣，自然環(huán)境艱苦，隨著全球氣候環(huán)境變暖，冰川與湖泊退縮，植被退化，物種及遺傳多樣性在減少，一方面它在生態(tài)環(huán)境上有天然的優(yōu)勢，人跡罕至，不易為外來的力量所破壞；另一方面，由于地理環(huán)境的原因，三江源區(qū)的經濟、社會和文化、法制建設又落后于其他地區(qū)。這些自然的、社會的因素影響著當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境立法。

　?。ǘ┪镔|生活條件落后影響了法治環(huán)境。

　　由于地域性經濟條件和經濟文化的限制，三江源區(qū)居住的人們習慣以植被資源作為生產和生活的基礎，把草地林木看成是他們共同的私有財產，大量索取用于解決吃飯、取暖和居住等問題，很多農牧民仍然處在自給自足的傳統(tǒng)農牧業(yè)階段，在他們的基本生存問題還未得到很好解決的情況下，便會以砍挖植被和樹木、超載放牧等方式，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境為代價開拓自己的生存空間，這樣，物質生活條件的不發(fā)達，就會使包括生態(tài)環(huán)境保護法在內的現(xiàn)代法制在三江源區(qū)失去生存的基礎。

　　（三）現(xiàn)代文明與生態(tài)系統(tǒng)之間的沖突。

　　三江源區(qū)經濟社會發(fā)展水平相對較低，發(fā)展任務十分繁重。由于各方面條件所限，當?shù)鼐用窈苌僬莆崭咝录夹g和先進的生產方式，沒有發(fā)達的物質流通渠道，游牧經濟是當?shù)氐闹鲗Ы洕螒B(tài)。以游牧和耐旱農作物為主要生產生活方式的農牧民，在相當大的程度上還游離于現(xiàn)代文明之外。一方面，當?shù)氐娜罕娕胃Ｏ敫唬谕缛者^上文明幸福的生活，但另一方面，卻又苦于沒有掌握知識和技術而求富無門，只能靠山吃山、靠水吃水，依賴索取生態(tài)資源維持生活，從而導致生態(tài)環(huán)境不斷惡化，步入惡性循環(huán)的怪圈。

　　（四）觀念和認識問題。

　　三江源區(qū)是一個相對獨立而穩(wěn)定的文化體系，該地區(qū)的地理條件、歷史傳統(tǒng)等不僅影響著本地區(qū)的經濟社會狀況，對社會主體的法律觀念、法律認同和法律行為也有著多重影響。經濟活動范圍的狹小也決定了法律調整基本停留在對傳統(tǒng)財產關系的簡單調整上。加之當?shù)貍髅绞侄蜗鄬我?，傳播范圍有限，法制教育還不普及，群眾對生態(tài)環(huán)境保護的關注程度也遠未達到法制化的程度。

　　但是，三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境立法也有一些有利的因素。三江源區(qū)藏族生態(tài)法文化中人與自然和諧相處的生態(tài)法文化觀、良好的生態(tài)保護習慣對生態(tài)環(huán)境法制意識、生態(tài)環(huán)境立法和生態(tài)環(huán)境法律的運行等方面均有積極意義。一是有利于促進以對生態(tài)環(huán)境保護法的信仰為表征的環(huán)境法制意識的形成。生態(tài)環(huán)境保護的法制化建設離不開觀念的支撐，因為生態(tài)環(huán)境保護法的權威更重要的不是來自于強制性，而是來自于其符合民情。否則，己建立的生態(tài)環(huán)境保護法只能是僵死的教條而不具有文化意義，更不能成為“活法”。迄今為止，最能夠體現(xiàn)人們基本觀念的是習俗，而不是法律。生態(tài)環(huán)境保護習慣正是藏族同胞千百年來在處理人與自然關系的過程中所形成的基本觀念——人與自然和諧相處，具有極大的穩(wěn)定性。因而必然會成為三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法制化建設的觀念支撐。二是有利于促進符合三江源區(qū)生態(tài)環(huán)境實際的法律法規(guī)的生成。按照我國學者李步云教授的研究，良法應當符合“真、善、美”的標準。即：“符合事物性質、反映發(fā)展規(guī)律、適應客觀條件；體現(xiàn)人類正義、實現(xiàn)人民利益、促進社會進步；結構嚴謹合理、體系和諧協(xié)調、語言規(guī)范統(tǒng)一”。而藏族生態(tài)法文化中有許多思想從不同側面體現(xiàn)出崇尚人類正義、信仰和追求“真、善、美”，這與人與自然和諧相處、科學發(fā)展相適應，符合實現(xiàn)人民利益和促進社會進步的要求，因而對三江源區(qū)生態(tài)保護法律法規(guī)的創(chuàng)制具有促進意義。（青海省人大常委會辦公廳行政處處長）