本文從深受歐盟水政策影響的德國水治理的歷史發展和基礎理念出發，對德國《水平衡管理法》的法規框架和總則進行了闡述、分析與比較。德國經驗表明，在法治框架下，依可根據持續性原則，對水事進行綜合治理。只有根據可持續性原則和通過法治，才能長期確保水安全，維護人與自然的和諧，保持水體清潔和維護生態平衡，確保當代及后代人的環境與發展權。水事綜合治理原則不僅要通過協調水體使用與保護之間的關系，來調整環保在相對于經濟和社會的傳統不平衡地位，更要遵循自然水循環的本質特征。建議我國在《水污染防治法》的修訂中，需要基于我國現實技術支撐的易操作制度，來實踐可持續性原則和水事綜合治理原則，強化法律間的協調。同時，還在立法技術上提出了若干建議。
引言
本文從考察德國水治理的歷史發展和法規框架及《水平衡管理法》（WHG）（以下簡稱《水法》）的總則規定出發，理解德國水治理理念。為了有助于我國水治理，本文嘗試對我國水治理提出幾點建議。
對我國水事治理的借鑒意義
本文基于德國《水法》的框架和歷史發展情況及《水法》的總則規定，來思考對我國水治理的借鑒意義。要實施可持續水治理，需要更具體的原則來支撐和落實。基于對德國水治理和《水法》的理解中，有幾點值得我國水事治理上思考的地方。
1、可持續性理念下的水事法治原則
首先，從國家法治的大背景下，水事監管法律是整個法律框架中的一個環節。對此可做多角度理解：①現行法律條文是基于長期歷史發展而形成的，并仍在不斷更新中。在法律的性質和內容上不斷從私法向公法傾斜，在公法范圍內又不斷從經營管理法向現代環境法發展。②水事法規是一個縱向型的獨立部門法，從憲法到民法和刑法，再到主要組成的行政法。并且水事治理同樣還是技術性法律，這意味著除正式法律外，還需要對條例和技術性標準予以細化。③水事治理需要一種有序的法律框架結構。尤其是在全球化和區域化進程中，歐盟法、德國法以及州法對水事治理的有序分權與多層次框架合作機制，對我國環境治理上正在討論與實踐轉型中的垂直與橫向管理可能有一定的啟示。
其次，水事法治是可持續理念的組成部分，只有法治才能確保長期穩定與安全，這需要以高質量的水事立法為基礎。確保后代人的環境與發展權，是環境法立法的根本目的。為了人與自然的和諧，可持續性原則要求水事管理長期保持水體清潔和維護生態平衡?，F代水事監管，盡管仍保留著一部分傳統經濟法的影子，但重點已經向現代環境法轉型。從德國《水法》的立法目的和其發展過程可以知道，在經歷了現代環境法的綠化后，考慮到生態系統的整體性，水法正在經歷“生態化”的過程，水體保護和自然保護的關系變得日益緊密。這種發展趨勢也正是我國的生態文明建設所要遵循的。另外，基于水體作為生態平衡的組成部分的認識，并對此加以保護，要求傳統水事監管朝水體環境質量管理導向轉型。在法律原則上，從原來可持續原則作為環境法中預防原則的體現，可持續性原則日益獨立，相對于預防原則主要強調減少對人類和環境的風險，而可持續原則集中在長期維護和改善自然資源的角度。
2、水事綜合治理原則
一般而言，在恰當的調控能力保障下，當定位于較大空間、更寬領域、更長時期，就更有行動能力。從歐盟自身的發展、歐盟水治理領域的政策發展以及中國大尺度的調水看，都是這樣的明證。水事綜合治理原則不僅需要調整環境保護相對經濟和社會方面的傳統不平衡地位，要協調水使用與保護之間的關系，而且要符合水循環的自然特征。通過強化行政區域間水治理上的合作，以流域整體系統性為理念，甚至可把河口和沿海水域統一納入水法體系。
綜合管理首先是多種利益和專業的協調綜合。綜合水體治理理念是對可持續水治理的實施，在基于對水的自然屬性和社會屬性的科學認識的基礎上，協調好經濟、社會與環境之間的利益平衡，即統籌兼顧生活用水、生產用水和生態用水。綜合水體治理理念還要求整合水資源與水環境、利用與治理的分割，統一考慮水量與水質、取水與排水、水面與陸地的問題，只有在確保不會對水體（從水生態綜合的角度）造成明顯影響的情況下才予以批準用水。除非有重要的社會公共利益，但對此需要考慮特定補償性措施。同樣，《水框架指令》立法理由第38項中強調：“各成員國需要將經濟手段作為其措施計劃的一部分。應按照誰污染誰付費的原則，考慮供水與水處理服務的成本回收問題，包括與對水生環境的破壞和負面影響相關的環境成本與資源成本。為此，有必要在流域區內水資源長期供需預測的基礎上對供水與水處理服務進行經濟分析。”
流域管理需要超越行政區域、實踐流域統一管理理念，包括把沿海水體納入整體考慮。例如，德國很早就把沿海水體的保護引入到《水法》中，我國水法規定沿海水體適用《海洋環境保護法》的規定，但根據流域綜合管理原則，更需要將沿海水資源納入《水法》統一保護范圍。正如歐盟《水框架指令》制定原則第17項中所表明的，“一項有效而統一的水政策，必須考慮鄰近海岸與河口或海灣內或內海的水生態系統的脆弱性，因為流入其中的內陸水體質量，對它們的平衡狀態具有很大的影響”。從物質流的角度，自然水循環作為物質的運輸途徑，最后把陸地上的化學品和其他過量物質攜入海洋，尤其是在沿海一帶。從這個意義上來說，地表徑流其實是作為污染物傳輸途徑，從整個物質循環來看，海洋是過量（有害）物質的最終聚集地，并造成長期不利影響。《海洋環境保護法》是從區域生態系統的角度對海洋水體進行的規范，但不影響水法從對作為環境媒介的水體進行統一管理的角度出發，對沿海水體進行規范。它是相互交叉的，海洋水體的管理同樣有需要適用水法的基礎性規定。
另外，流域管理實質上是綜合治理理念在空間上的體現，它遵從水體本身的自然特征。但針對人類社會的管理在歷史形成的區域管理是根本性的。流域管理與區域管理的關系，應當這樣來理解：區域管理是基礎，流域管理是一種理念，需要區域管理部門在管理實踐中予以充分考慮。因此，區域管理部門在實踐流域管理的理念中，主要是跨區域與同流域的水管理機構的信息共享與決策協調。在德國《水法》第7條中首先明確劃定了十大流域單元，并且要求各州的水體保護管轄機關，出于流域水體管理利益，不僅在國內還應當與歐盟成員國和非歐盟成員國的管轄機關協調管理規劃和措施計劃。
3、適應認知與技術持續更新的水事法治
隨著人類認知的擴展，同時因為水功能的不斷發現，沖突加劇，水在多個層面上突顯有限性。而《水法》必須要解決這種多層面上的利益沖突。在私法和公法都十分發達的德國，在水權統一和系統化進程中，不管是19世紀末《德國民法典》的制定，到1957年德國《水平衡管理法》的頒布，還是20世紀末歐盟《水框架指令》的制定，在與水相關的私法權益領域的規范逐漸收縮，且都側重于公法監管領域，這體現了水治理從私法向公法轉變的趨勢。
我國仍在從公法向私法轉變行進，這有一定的歷史必然性（因為我國之前的私權和私法體系仍然很羸弱，沒有明確私權或私法體系不可能有先進的公法體系），但有必要把握發展趨勢。另外，我國作為單一制國家，與歐盟權力體系有很大不同，就像《水框架指令》，它的直接規范對象是成員國，而不是作為歐盟“條例”有對歐盟公民直接的適用效力。其次是歐盟和德國整體上，在經濟、社會和環境保護上都比我國先進，正是因為其在20世紀60年代自發主動地質疑經濟無止盡的增長可能性，才萌生了現代環境保護理念、政策與法律，并提出了可持續發展理念。而我國的現代環境政策與法治更多的是外生型和精英型，從社會整體上可能只有到了現在這個時刻，才是萌生我國本土內生的環境保護共識時刻。前期發展過程中所引進和催生的我國環境政策與法律，一方面在實踐中因不符合社會現實，不著地氣的法規要求未能真實履行；另一方面當我國工業化進程發展到一定程度、在面對當下比西方國家更大規模和更具威脅性的環境問題時，現有的環境政策與法律卻早已產生了耐藥性。
環境政策與法律是一個實踐導向型的領域，我國正在嘗試的地方環境質量達標和省以下環境垂直管理體制，在根本上來說涉及憲法層面的問題。但政府多層治理的結構變化必然會影響涉水權利和義務的重新分配，而地方立法權限的擴張，會導致權利和義務的區域差異，從而又會影響市場的一體化。除了權利與義務的不斷調整與發展外，在對作為自然現象的水循環的法律干涉上，也在不斷擴展：從點源污染監管向面源污染監管，從排放源頭監管到與整體環境質量達標相結合，從后果歸責到全過程、全社會共同治理，當然這也是需要科技與信息技術發展作為法律證據來支撐的。
所以水治理其實也反映了整個現代社會治理的復雜性。對于環境領域的治理體制與機制改革，需要在整個社會的大框架、大背景的相互協調下發展。對此，頂層設計與實踐創新間需要不斷的螺旋型循環進步。
4、在法治框架下的治水一體化
在《中華人民共和國水污染防治法》修訂的現實下，尤其是《水污染防治行動計劃》發布后，水環境管理從原來的個案監管和總量控制向以水體環境質量導向轉變，這更加突顯了與《中華人民共和國水法》的緊張關系。對這兩者的科學理解是我國水事管理進步的根本所在，流域統一管理和水事綜合管理理念是水事監管的綠化與生態化的基礎。水管理需要科學技術與法律制度的相互促進，水事法律制度只有基于對水事科學的進步認識，才更符合事實，也更有權威和更易執行。同時，法律又為科技提供了頂層設計與框架，《水框架指令》將水管理提升到了生態保護和流域整體保護的高度，極大地促進了歐洲各國在水事科學上的投入，產生了豐碩的研究成果，并推動了水體治理。
2002年修訂的《中華人民共和國水法》和2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》在水事治理的系統性和生態保護方面的作用都極為有限，甚至需要防范在《中華人民共和國水法》與《中華人民共和國水污染防治法》修訂過程中導致進一步分化。促進水治理的系統化，水法法典化可以是一種形式或者框架，也可以是分步驟進行的，尤其是水污染防治作為水治理的核心領域需要有一定準備。修訂《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》應當同時展開，在可能的條件下制定《中華人民共和國水事管理綜合法》。在新的修訂中，應盡可能地促使立法過程的透明化，并最大范圍地把水相關利益方納入修訂程序中，只有充分的利益表達和沖突，才能保證充分考慮現實利益沖突，增加法條的執行性。我國在水利工作中很大程度上把水的資源利益與環境利益對立了起來，加劇了水利與環境保護部門的實踐分割。水資源、水環境概念的使用在一定程度上違背了水法統一綜合進行管理的理念?；诰C合水體保護的理念，水事監管不僅要超越水質與水量的分割，還要增加水體特征與水體狀況這類綜合的概念作為基本的水事治理對象。
在水事治理上，私法與公法的緊密銜接和合理的法律制度設計也起著重要的作用。我國的水事治理，不僅在科技和空間發展上出現了多期迭加的問題，而且在水事法治理論上，傳統私法上的水權制度、向公法為主的現代環境法機制以及在向程序性權和信息權利保障和生態系統性保護的轉型，因為我國私法理論和實踐不足，而現代環境保護政策與法律的外生型早產，形成了一幅錯綜迷茫的圖案。實際上這也是法治的多期迭加。在水事治理上，不僅需要加強私法理論的研究，同時也需要以實踐為導向構建自己的環境法行政執行機制（尤其是以行政許可和行政強制為主的環境行政權限體系），而對于在宣傳上很熱烈的公益訴訟和程序性權利，盡管需要密切關注，但以國家行政權力為核心的行政監管制度建設才是基礎和核心。
5、對水事立法技術上的建議
整體上，《中華人民共和國水法》與《中華人民共和國水污染防治法》中都沒有專門的條款對其法規中的基本概念予以明確定義。一系列規則、原則和標準的適用前提，是有一個可以容納各種情況的權威性范疇的概念體系。二者的統一能有效地避免涉水法規的分裂與矛盾。統一的水法基礎概念能有效地避免部門利益在立法中過于突出?？梢悦鞔_“水體”是水法的規范對象，而不再是水這種物質，對水體使用的規范要超越水使用，還要包括河岸建設、對水流的影響，而其中核心概念就是“有害的水體改變”。這種有害不再只是水質、水量，還包括水體的水文物理、化學和生態狀況，是指水體特征的改變。水法中的概念體系重構，不僅可借鑒德國及歐盟的水法概念體系，同樣也是基于法律規范的理論要求、水統一管理的事實需要、水法體系性的根本要求以及水體保護與管理的實踐發展的需要。
另外一個立法技術是有關附件。水法作為一種技術性要求很強的法律部門，對于具體技術性的規定很需要有附件來加以明確。另外，在我國水事治理上，對于流域的劃分其實是沒有正式的法律基礎的，對此，德國《水法》附件二明確標示了流域劃分地圖，可以借鑒。
最后還涉及行政法規和地方立法。這方面既是法規一體化的體現，又是立法技術性要求很高的。哪些領域留給行政法規，哪些領域留給地方立法，因為我國水情和水治理的特殊性，這些問題仍然是值得進一步研究的。
本文為《中華人民共和國水污染防治法》修訂項目的研究成果之一。
京公網安備 11010802021286號