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審視南水北調：水價“并軌”難題

　　歷經多次延期，到今年10月北京汛期結束時，以中線工程輸水抵達北京為標志，延宕十余載的南水北調一期東、中兩線主體建設工程，即將正式竣工。

　　“調水應是最后手段”——專訪中國工程院院士王浩

　　這項迄今為止全球規模最大、建設期可能延綿半個世紀的水資源利用工程，一直面臨“調得來、用不好”，“大調水、大浪費”的質疑。

　　工程動工前，時任水利部部長的汪恕誠已對本刊記者預判：“南水北調的成敗，不在建設得怎么樣，而在將來的管理。各方爭議的關鍵，也是害怕用不好。”

　　工程通水后如何運營，考驗即將開始。據本刊記者調查了解，涉及工程運營體制、機制、環境保護等一系列相關問題，情況可能無法令人樂觀。

　　這一方面源自南水北調工程的體量及規模實在太大。誠如國務院南水北調辦主任鄂竟平所言，“三峽工程規模再大，也就一個點，而南水北調僅東中一線工程就穿越八個省，利益關系復雜，管理起來不簡單。”

　　另一方面，這也與南水北調工程所植根的水利及水資源管理體系息息相關。國內跨流域調水工程大都實行統一管理、政府定價及補貼。南水北調工程獨特的建設管理體制嘗試，決定了其在實際運行中無法實現這一點，只能自辟蹊徑。

　　這種獨特的“準市場運行機制”，與目前改革才剛剛開始、諸多制度都尚未完善的水利及水資源管理體系間的對接，過程必定艱難。

　　為避免 “雙輸”結局——南水北調工程既無法實現自身良性運行，亦無法合理有效地為北方受水區提供經濟、社會、生態發展所亟需的水資源——有兩個核心問題亟待回答：首先，準市場運行機制的這種混搭定位，在面對輸水價格制定這類具體問題時，如何結合二者之長而非之短？其次，建設與管理、中央與地方、工程與資產等多重利益關系，又該由誰且如何進行權衡與協調？

　　在此建設即將完工之際，形勢倒逼體制建設的趨勢，能否在南水北調工程的運營管理領域內形成，各方拭目以待。

　　——編者

　　不按成本定價，有悖于南水北調準市場運行機制定位初衷，工程無法正常運營，亦不利節水；按成本定價，則有很大可能將高于受水區現行水價，難有銷路

　　水價“并軌”難題

　　□本刊記者焦建/文

　　作為其唯一盈利途徑，南水北調一期工程調水成本多少、水價如何確定，是這項工程進入運營階段后，最核心的問題之一。

　　但直到東線開始運營、中線也即將通水之際，除一些原則性規定外，答案仍未出現。“南水北調水價既算不清楚，也沒人去算。”一位了解決策過程的研究人員如此形容。

　　今年2月初國務院公布《南水北調工程供用水管理條例》（下稱《條例》）之前，各方仍對答案揭曉均抱以期待。最終，在這份堪稱南水北調運行綱領的文件中，也只是重申了工程規劃時已確定的“兩部制”水價原則。核心細節，仍待有關部門另行規定。

　　南水北調工程獨特的“混搭”定位，及由此產生的與現有體制的銜接困難，是局面棘手的重要原因。

　　中國以往的水利工程主要由政府投資并彌補供水成本。結果是一方面水資源緊張，另一方面用水效率不高。為破除窘境，亦因彼時財政困難，南水北調工程采取了全新的融資建設格局。在此基礎上，其被定性為經營型及公益性結合的“準市場運行機制”水利工程，由政府主導，市場化運作，企業化管理，用水戶參與。希望實現供水經濟、高效、可持續利用。

　　今年“兩會”期間，全國政協委員、南水北調辦原主任張基堯對這種體制下的水價闡釋了三項原則：一、要保障老百姓用上水，否則工程初衷達不到；二、太低不利于節水，還會加重污染；三、與利益相關者充分協商。

　　以此為基礎，水資源要找到“準市場運行機制”下體現公益性與市場化定價的平衡點，仍不簡單。對其運營水價來說，改革對舊體制的兩個核心問題是否觸及，將十分關鍵：其一，工程對農業和環境供水造成的虧損，是否有政策性的補償渠道及方式？

　　這個問題也導致了對南水北調工程定位的爭議：一方認為，工程每年都應按規劃調水，否則就是失敗，無法維持正常運營。

　　另一方則堅持，南水北調工程的真正目的不在于調多少水，而是大幅提高受水區的供水保證率，有需要時有水可供，關鍵只在于落實政策性補償。

　　第二個核心問題同樣棘手：公益性是否體現在工程完工后的資產折舊中？如考慮，亦即在工程端采取市場化成本定價，則到京津等核心受水區時，雖當地水價已調整了十余年，但口門水價很可能仍將高于當地現行水價。

　　中央及地方政府都將面臨選擇：若不補貼，用水端在常規情況下棄用調水，南水北調維穩北方地下水及生態的初衷難以實現；若補貼，則有可能出現“大調水、大浪費”局面。

　　面對凡此種種，南水北調一期兩線調水最終如何定價，將是判斷這一工程真實性質的最佳標準。

　　非計劃籌資

　　因大量財政資金被投入1998年洪災后的重建過程，政府財力有限，通過收水費籌措部分工程資金并大量向銀行貸款，是南水北調工程在初始階段就定下的原則。

　　這也意味著，跟以往水利工程相比，南水北調工程運營對水價的重視程度要更高。

　　據2002年12月由國務院批復的南水北調工程總體規劃，南水北調工程計劃投資5000億元，建設50年。其中，東中線一期工程1240億元，分別是東線320億元、中線920億元。

　　工程的三條籌資渠道為：一、中央財政資金248億元，占20％；二、地方籌集南水北調基金434億元，占35％；三、銀行貸款558億元，占45％。

　　按規劃，中央財政資金主要靠中央財政預算及國債。因當時預算中對水利建設的總投資僅為400億元，故資金籌措重點是靈活的預算外國債資金。

　　2004年時，國務院又正式批準成立南水北調基金，并要求受水省市按調水量承擔基金征繳費。

　　剩余約一半資金缺口只能向銀行貸款。因利息被國家調控下降15％、銀行資金有限且不愿擔風險，最終采取銀團貸款模式。同樣在2004年，由國開行企業局牽頭、九家銀行組成的銀團，協議向工程貸款558億元。

　　但這一籌資框架并未實施到底。受國家補償政策變更、工程量增加、物價上漲及利息等因素影響，到2005年東中線一期工程可行性研究報告編制完成時，建設資金總量比總體規劃翻了一番，達到2546億元。

　　因原有的三條路徑已經被證實難以走通，最終多方協調確定的新格局為：將三峽工程基金在三峽工程建成后轉化為大型水利工程建設基金，其中一部分（前期大概占到75％）用于南水北調工程建設，剩余部分用于三峽后期建設和扶持。

　　此時的資金結構變為：中央投資414億元，占16％；南水北調基金減少到290億元，占11％；貸款仍為558億元，占21％；水利工程建設基金1241億元，占49％；地方籌資43億元，占2％。

　　這種格局減輕了地方的負擔，亦為南水北調干線工程建設做實了建設資金來源。此外，各方還對未來（國務院批復可行性研究報告是2008年，工程投資以2007年物價水平測算，工程結束是2014年）可能的建設成本上漲預留了空間。

　　按國家審計署對項目進行審計的最終結果，南水北調的最終建設成本可能在2546億元基礎上再增加約600億元，達到3000億元左右。增加部分通過延長南水北調工程建設基金解決，仍不足部分則向銀行貸款，本息由水利工程建設基金償還。

　　但這仍然是較為保守的數字。國家發改委原副主任杜鷹則在一次建設會議上透露，隨著工程的進展，估計南水北調一期工程通水時的成本將達3500億元。

　　“兩部制”真意

　　在南水北調工程總體規劃階段，已制定了南水北調工程水價形成的基本思路，即水價形成與資本市場開放程度相協調，達到既可使水價在居民和企業的承受能力以內，同時又有利于達到籌集工程建設資金和維持工程良性運行的目的。

　　為償還至少翻番的建設成本及利息，同時維持工程的后期運營，南水北調水價的制定，并不容易。

　　中國現行的水價制定標準是并不復雜的單一制水價，即“工程成本+稅費+合理利潤”。

　　但是，“如實行單一制水價，工程管理單位將完全受制于受水區的用水需求情況，”國務院南水北調辦經濟與財務司司長朱衛東近期在《南水北調報》上刊文解讀，“一旦受水區用水量較少（甚至不用水），工程管理單位將不能收取到足夠的水費，無法償還工程運行維護費用及貸款本息，無法持續運行。”

　　為滿足上述多重水價標準，南水北調在尚不成熟的基礎上設定了新的水費收取模式，即“兩部制水價”。

　　所謂“兩部制”，是根據產品成本分為固定及變動成本原理，將產品價格分為基本價格（或容量價格）及計量價格兩部分。前者對應固定成本，后者對應變動成本及利潤等變動因素。這種制度下的基本價格按一定銷售量核定，不隨銷售變化而變化，計量價格則按實際銷售量收費。

　　該制度主要應用于一些投資成本大、生產單位和銷售對象比較固定、產品不能被大量儲存的行業，是鼓勵用戶充分利用生產能力降低成本而設計的一種價格制度。中國最典型的例子，是電力系統實行的兩部制電價制度。

　　具體到水利工程，這一計價制度將有利于防止不同周期同一用戶需求波動而帶來費用負擔的大幅度變化，使其在不同周期的負擔較為合理均衡。

　　除此之外，在工程規劃階段，國務院曾讓各地申報需調水量。一開始各地的申報數字非常踴躍，但最終國務院要求各地按照申報數字承擔基本水費后，各地的積極性不同程度地打了折扣。

　　根據《條例》，南水北調工程供水實行由基本水價和計量水價構成的兩部制水價，收取的水費專項用于南水北調工程運行維護和償還貸款。

　　這只是原則和方法，要想走到實際的水價制定階段，僅關于兩部制水價本身如何細化方案，仍有大量研究、討論和協商制定的工作要做。

　　首先，要實現兩部制水價應采用何種模式，關鍵是基本水費高低和基本水量大小的確定。對調水工程而言，基本水量定得較高，可發揮調水工程能力，提高用水效率；基本水費較高，能保證供水工程正常運行所需的經費，但需考慮用戶的承受能力和可接受性。

　　計量水價的制定亦有學問。“定得較低，可引導城市用戶多用外調水，減少城市擠占農業和生態用水，尤其是減少地下水的超采；定得較高，有利于促進節水，提高水利用率，但對改善農業生產條件和生態環境的貢獻會減小。”南水北調中線干線工程管理局經濟師胡佩玉認為。

　　因南水北調中線工程沿線受水區既有經濟較為發達的北京、天津，也有經濟欠發達的河南、河北，如何統一定價，協調過程至今尚未結束。

　　除此之外，據《財經》(博客,微博)記者了解，在總體規劃階段，南水北調工程的兩部制水價包含的仍是容量水價與計量水價。到可行性研究階段，表述已改為實行基本水價與計量水價相結合的兩部制水價制度，并最終被寫入《條例》。

　　變化看似細小，其實也暗藏深意。

　　按照現行供水管理體制，城市自來水和水利工程供水分開管理，管理辦法有兩部，《城市供水價格管理辦法》和《水利工程供水價格管理辦法》。對城市自來水和水利工程供水的兩部制水價分別進行了規定。

　　前者規定的是容量水價和計量水價相結合的兩部制水價；后者規定的是基本水價和計量水價相結合的兩部制水價。隨著近幾年中國水資源管理體制改革及水務一體化逐步實施，城市自來水和水利工程供水逐步實行統一管理，兩者之間的界限正在越來越模糊。

　　問題在于，《條例》規定的兩部制水價，采納的標準是《城市供水價格管理辦法》，它重點考慮的是城市供水工程的特點，即工程在建設時大多使用了銀行貸款，需還本付息，在確定價格時主要考慮還本付息，因此在容量水價中計入了貸款利息。

　　這種標準可能造成的問題是：其容量費用能滿足貸款還本付息的要求，但工程的基本運行維護費用卻難以得到保障。

　　相較之下，《水利工程供水價格管理辦法》則主要考慮已建廠水利工程的特點，基本水價的制定更側重于保證工程正常的運行維護，但與此同時，因以往水利工程使用貸款較少，大多沒有還貸任務，則還本付息的費用將難以得到有效保障。

　　“由于兩個辦法規定的兩部制水價制度所采用的名稱不一樣，成本分攤內容不盡相同，因此給理論界和實際政策執行帶來了很大的困擾。”南水北調辦的一位相關研究人員說。

　　如何結合二者形成新的適合南水北調工程的兩部制水價，仍是問題。

　　成本>價格？

　　即使兩部制水價的計算標準得以確定，仍只是最終水價確定的第一步。

　　因南水北調工程按不同的范圍進行管理，所以會產生三個級別的水價：

　　1.總干渠至各省市分水口門水價（即兩部制水價的計算范疇）；

　　2.各省市支干渠到自來水廠或斗渠口的水價，在分水口門水價的基礎上，受水區用水戶的水價還要考慮分水口門至自來水廠的配套工程、城市自來水廠及配水管網、污水收集與處理等環節的成本；

　　3.在上述基礎上，加上利潤，形成用戶水價。

　　因相關部門一直未曾公布水價成本的準確構成及計算方法，有關南水北調入戶水價將高達8元到10元的說法，一直未曾消停。

　　對此，南水北調辦曾多次辟謠，并組織專家座談，集中討論成本下降空間以及輸送可行性等關鍵問題。

　　而被國務院定為南水北調工程后期運營主管部門的水利部，也曾組織過山東、江蘇兩省的相關部門一起核算水價。但經多次協調，水價問題仍難以達成一致。

　　上述一系列調查及研究，結果并未公布。

　　在分析相關情況時，水利部發展研究中心副主任黃河告訴《財經》記者，實際上，中國的水價制定，其實早有一套成熟的計算方法，雖然復雜，但相關數據確定后，水價的計算其實有章可循。

　　但目前到底相關數據如何取舍，各方一直難以達成共識。就《財經》記者所了解的情況來看，主要分歧有兩點，即自然條件及經濟政策。前者主要影響工程固定資產投資和年運行費；后者包括投資政策（是撥款還是貸款？貸款多少？年利率多少？償還期多長？）和利潤、稅收政策等方面的取舍。

　　按照學界的一般觀點，外界的種種“高價論”，在上述取舍皆采取偏重市場性、以成本定價方式的基礎上，到最終用戶水價時，的確可能出現。

　　作為“十一五”期間國家科技支持計劃重大項目，中國水利水電科學研究院水資源所工程師秦長海也曾對投資標準提高后的水價進行過測算。

　　他選擇了偏重于公益性的標準：南水北調基金形成固定資產折舊不計入供水費用，其維護費用則計入供水費用中；中央預算撥款和銀行貸款全部計入供水費用；配套工程成本計入水價。

　　最終結果為：東線工程中德州市的主體工程水價最高，為1.92元/立方米；中線工程天津市的調水水價最高，達到3.03元／立方米。

　　以上價格是在資本金利潤率為1％的基礎上計算得出的，在這個水平下，南水北調工程將承受較大的財務風險，如果將資本金利潤率提高到8％，那么調水水價還將顯著提高。

　　從上述研究結果可以發現：除距離水源地較近的地區外，各受水區主體工程水價要高于當地現行的水資源費，考慮配套工程成本和污水處理費后，調水水價將高于各受水區現行的水價。

　　在此基礎之上，南方北調水的最終用水價格是否也要翻番？地方政府對此十分頭疼。

　　以山東為例：國家發改委初步測算南水北調山東段平均水價（俗稱“工程水源費”）為1.54元/立方米，其中基本水價0.76元/立方米、計量水價0.78元/立方米。而2012年的《山東省水資源公報》顯示，2012年山東的水資源費標準分別為：地下水0.65元/立方米、地表河庫水為0.3元/立方米，黃河水價格更低。

　　如果按目前南水北調測算的1.54元計算，最后山東到終端用戶的平均價格大概在6元，遠高于目前山東地下水、黃河水等用水價格。

　　“不缺水的時候水來了，而且是高價水，地方政府的協調工作做起來就很難。”山東省南水北調工程建設管理局一位相關人士表示。

　　特別是在當地水資源夠用的前提下，南水北調的高水價問題，已在很大程度上影響了受水區城市的調水量。

　　在山東上報水利部的2014年調水計劃中，僅有濟南、棗莊、青島、濰坊、淄博五個城市上報了調水計劃，總計7750萬立方米。

　　按原定規劃，這五個城市承諾多年平均調水總量應為5.12億立方米。此外，濟寧、菏澤、濱州、東營等八個城市原定的多年平均計劃調水量總計9.55億立方米左右，但目前均無調水安排。

　　類似的情況也已在江蘇出現。按照揚州、淮安、宿遷等七城市上報的2014年度調水量，很可能有一部分會調入調蓄水庫，并未到達終端用戶。

　　并軌尋路

　　在受水區只把南水北調水當做備用來水的情況下，兩部制水價想要執行，地方必須按時足額繳納基本用水費。

　　但目前的問題在于，雖《條例》中已明確工程管理單位與受水區簽訂供水合同，約定年度供水量、供水水質、水費繳納時間和方式、違約責任等。但在工程管理單位尚未明確建立前提下，已有的供水協議，并不具備強制性。

　　“工程建設前并未達成廣泛的統一意見并通過有效方式形成協約，受水區也就不愿意承擔應有的責任和義務。”一位相關研究人員對此指出。

　　除因不缺水而棄用調水之外，如何保證缺水的地區不因調水價高而棄用，亦是不得不考慮的問題。

　　以北京為例，其設計的水資源聯合調度原則是優先使用調水，適當補充當地地表水，控制開采地下水。但從供水成本分析，用戶希望的用水優先順序與水資源調度原則恰恰相反，如果沒有政府的大力支持，南水將很難進入當地水市場，也就無法把地下水和生態水資源置換出來。

　　2014年5月1日，北京開始實施居民新水價。居民水價每噸由4元漲到5元，并按用水量實行階梯水價。非居民用水統一調整到8.15元，分兩步實施。自5月1日起，水價調整為7.15元，自明年1月1日起，調整為8.15元。特殊行業用水價格大幅度提高，每立方米達160元。

　　調價之后，北京最新的水資源費為1.57元/立方米。而根據多年前《南水北調中線一期工程項目可行性研究總報告》測算的北京段口門水價，則在2.023元－2.324元/立方米。

　　對于自來水廠來說，按照現行的會計準則，愿意接收調水工程水源的前提條件是口門水價不高于當地水資源費，否則會直接影響水廠供水利潤。目前的差額，顯然不利于提高自來水廠的積極性。

　　面對這種情況，山東等地有相關官員建議，因南水北調作為國家戰略性及公益性工程，所以基本水價應由中央、省、地方共同承擔，終端用戶只承擔計量水價的費用。此外，在調水緩沖期內，應實行水價優惠措施。

　　黃河則認為，南水北調的調水成本遠高于受水區開發當地水資源的成本，如果水資源費在水價中比重太低，甚至只體現工程價，講究“實惠”的使用者，勢必繼續掠奪式開發當地水源，而不用北調的江水。

　　就可能出現的水價倒掛，《條例》提出了兩條原則性解決方案：首先，深化南水北調受水區水價改革，調整水價。按照水價構成理論全面征收水資源費、供水工程成本、環境成本。運用價格這個經濟杠桿，把水價提高到或超過外調水的水平。

　　其次，推行區域綜合水價。將成本較高的外調水納入統一核算，按照一種合理的水價標準，實行全市自來水的同價和各自來水用戶取用各種水源的同質同價，可以相對降低最終水價的成本。

　　在現實當中，因地方政府大多要考慮當地居民的價格接受水平，這兩條以市場化成本方式為標準的方案是否能夠落實，目前仍無法確定。

　　根據2001年國務院批復的《21世紀初期（2001-2005年）首都水資源可持續利用規劃》，到2005年時，北京基本水價就要達到每立方米6元。

　　調價之后，北京的基本居民水價，依然只有5元。即使如此，這已經算是一個較為積極的案例。

　　受經濟發展等因素影響，到南水北調來水后，河北的水價協調壓力非常大。因該省的水資源費收取一直處于標準較低，少收甚至不收的狀態。

　　“如何協調口門水價和當地水價之間的差額，情況非常不容樂觀。”黃河說。

　　為避免受水區可能出現的因調水價格高繼續超采地下水，《條例》亦給出了相應規定：受水區內地下水超采區禁止新增地下水取用水量；具備水源替代條件的地下水超采區，應當劃定為地下水禁采區；禁止新增開采深層承壓水。

　　“要保證南水北調工程發揮效益，首先是強令地下水封井，還得要求外調水的百分之幾應優先用完，”中國工程院院士王浩表示，現在沒有這種比例的規定，也就沒有壓力，但很快就會出臺相關政令。

　　目前水利部也正在進行南水北調受水區地下水壓采的總體方案編制工作，擬報送國務院審批后實施。

　　“簡而言之，最嚴格水資源管理制度實施以后，對南水北調受水區的用水方式也有非常具體的目標管理制度。它們的任何用水，都要符合‘三條紅線’原則。”水利水電規劃設計總院副院長李原園說。