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　　“水環(huán)境可持續(xù)管理”和“水資源綜合管理”等概念主導(dǎo)的“水管理”時代已經(jīng)結(jié)束，取而代之的是“水治理”理念。

　　北京市在水污染治理中存在著違法不究、執(zhí)法力度不夠等問題，使得河道連年污染、水環(huán)境惡化等問題始終無法徹底得到解決。

　　北京是特大型城市，人口規(guī)模大，污染負(fù)荷高，水環(huán)境承載能力嚴(yán)重不足。水環(huán)境污染問題也伴隨著城市化的快速發(fā)展應(yīng)運而生，已成為北京最受關(guān)注的民生問題之一，是生態(tài)文明建設(shè)的一大挑戰(zhàn)。目前，水污染治理問題也是全球性的公共問題。歐美各國都就水污染治理采取了一系列的措施、手段和方法。從當(dāng)前治理情況來看，各國在水污染的治理方面已經(jīng)取得了較大的成效，積累了許多成功的經(jīng)驗和做法。本文對已有的歐美經(jīng)驗進行分析總結(jié)、加以借鑒，破解水污染治理措施深層次問題，在創(chuàng)新思路、創(chuàng)新機制上有所改善，繼而推進北京市水污染治理工作的深化與改革。

　　一、歐美水污染治理的對策梳理

　　（一）美國

　　美國自20世紀(jì)70年代以來，水污染加劇，嚴(yán)重的水污染促使美國聯(lián)邦政府于1972年制定了《清潔水法》，并以此為核心建立了法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。為了達到《清潔水法》原先制定的目標(biāo)，聯(lián)邦政府制定了每次為期4至5年的環(huán)境保護戰(zhàn)略規(guī)劃，并提出了主要的防治措施和保護手段。在流域治理上，1933年通過了的《田納西河流域管理局法》的規(guī)定，TVA田納西河流域管理局統(tǒng)籌兼顧，負(fù)責(zé)田納西河流域的綜合規(guī)劃、開發(fā)與管理。在區(qū)域治理方面，與加拿大在1972年共同簽署了《大湖區(qū)管理協(xié)議》，規(guī)定了兩國政府在大湖區(qū)的污染治理和保護方面的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，為解決包括伊利湖在內(nèi)的五大湖區(qū)的環(huán)境污染、維護該地區(qū)的生態(tài)平衡提供了政策依據(jù)及管理辦法。另外，制定了鼓勵公眾參與和政府信息公開方面的法律，強調(diào)公眾參與公共決策的重要性。其中具有代表性和示范意義的是《信息自由法》以及2003年環(huán)保署制定的《公眾參與政策》。美國流域水環(huán)境采用一種“集成—分散”式的管理模式。此模式既可以發(fā)揮部門與地區(qū)的自主性，又不失全流域的統(tǒng)籌與綜合管理。美國的流域委員會是由流域內(nèi)各州州長、內(nèi)務(wù)部成員及其代理人組成，人數(shù)不多，但權(quán)力很大。水環(huán)境管理手段主要分為經(jīng)濟管理手段和技術(shù)管理手段兩類。其中，經(jīng)濟管理手段主要以創(chuàng)建市場、責(zé)任制度、財政等為主導(dǎo)；技術(shù)管理手段主要有水體功能與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，水體監(jiān)測、評價與報告，基于日最大負(fù)荷的總量控制，點源國家污染物排放消除系統(tǒng)和許可證計劃，非點源污染控制計劃，疏浚或填方許可證計劃等。

　　（二）英國

　　英國在1963頒布了《水資源法》，后又于1973年通過制定基本的《水法》及專項法律來完善水法體系。在泰晤士河流域治理上，根據(jù)《公共健康法》、《防污染法案》（1968）、《污染控制法》等法律法規(guī)，各工廠的廢水需自行處理，符合一定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)后才能排入泰晤士河中。英國是以“環(huán)境－經(jīng)濟－水環(huán)境－投資－效益”為一體化的環(huán)境決策模型。在流域?qū)用鎸嵤┑氖且粤饔驗閱卧木C合性集中管理，即在環(huán)境部下設(shè)水務(wù)局，水務(wù)局下面有西北水務(wù)公司和泰晤士河水務(wù)公司等10個分公司。這些水務(wù)公司是對河流進行統(tǒng)一規(guī)劃與管理的權(quán)力性機構(gòu)，有權(quán)提出水污染控制政策法令、標(biāo)準(zhǔn)，有權(quán)控制污染排放，在經(jīng)濟上也有獨立性。英國采取“使用者支付”和“污染者付費”的經(jīng)濟管理手段。明確指出“資源定價至少應(yīng)該包含（水）產(chǎn)品和服務(wù)的機會成本，包括資本差別、運行維護成本以及環(huán)境成本”，并且后來逐漸認(rèn)為除了污染防治成本以外，排污者還應(yīng)該承擔(dān)污染損害成本。

　　（三）德國

　　德國目前實行的是1996年修訂的《水資源管理法》，該法律關(guān)于水資源管理和保護的規(guī)定詳盡到了具體技術(shù)細(xì)節(jié)，它對城鎮(zhèn)和企業(yè)的取水、水處理、用水和廢水排放標(biāo)準(zhǔn)都有明確的規(guī)定。德國自1970年以來，與法國、荷蘭、瑞士和盧森堡草擬了三個國際條約，確定了向萊茵河排放污水的標(biāo)準(zhǔn)。德國成立了專門的流域管理機構(gòu)，加強流域沿岸地區(qū)的合作，共同承擔(dān)污染治理責(zé)任，該機構(gòu)確立了流域水環(huán)境保護的原則。經(jīng)濟調(diào)節(jié)是德國保護和治理水環(huán)境的重要手段。其主要經(jīng)濟手段包括：規(guī)定自來水價格、征收生態(tài)稅和污水排放費，以及對私營污水處理企業(yè)減稅等。德國境內(nèi)有多條跨境流域，與鄰國合作也是德國進行水污染治理的手段。

　　（四）法國

　　法國議會于1964年相繼通過了《水法》、《水域分類、管理和污染控制法》，《水法》于1992年進行較大的修改，形成了新的體制、機制，推動了各級政府對水污染的防治。近年來，政府制定了《2010～2013年國家水保護行動計劃》，旨在原有基礎(chǔ)上進一步摸清法國水資源現(xiàn)狀，加強水污染的防護和治理。此外，對跨境流域的治理也通過了《萊茵河2020計劃》，實現(xiàn)萊茵河可持續(xù)發(fā)展計劃。法國的流域水環(huán)境管理實行的是“綜合—分權(quán)”管理，各流域都有一個流域委員會和水理事會，前者代表地方政府而不是中央政府，旨在促進流域內(nèi)各機構(gòu)履行其作用和職責(zé)，而后者在執(zhí)行流域委員會決定的同時，還對中央政府負(fù)責(zé)，從事各項具體技術(shù)工作。實行“水務(wù)會議”制度，由專屬流域機構(gòu)、政府、流域內(nèi)擁有土地的集體和居民及其他代表“三三制”參加。法國采取多項行政管理手段加強水資源保護和水污染治理，在所有人口超過2000人的城鎮(zhèn)均建立污水處理廠，目前城市污水處理覆蓋率已經(jīng)達到98%。要求所有城鎮(zhèn)在2015年前必須建立符合歐盟標(biāo)準(zhǔn)的污水處理系統(tǒng)。與此同時，也采取了征收水污染稅等經(jīng)濟管理手段。

　　（五）歐盟

　　作為歐洲聯(lián)合治理水環(huán)境的領(lǐng)導(dǎo)者，歐盟在1970年即開始制定了保護水源和河流的政策，當(dāng)時主要通過立法保護水質(zhì)，并集中力量制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。2000年10月23日，歐盟議會和理事會正式批準(zhǔn)通過《水框架指令200060EC》。歐盟《水框架指令》將環(huán)境管理、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境監(jiān)測納入一個體系，實現(xiàn)了廣義環(huán)境管理的有機統(tǒng)一。歐盟為促進公眾參與包括水資源管理在內(nèi)的環(huán)境管理，制定了一系列政策。其中，《奧爾胡斯協(xié)定》（2001）對公共參與做了明確界定，為公眾參與環(huán)境管理確立了三項基本權(quán)利；《關(guān)于公眾獲得環(huán)境信息的指導(dǎo)方針》（2005），對于公眾的權(quán)利、管理機構(gòu)的責(zé)任、公共信息服務(wù)的方式等進行了具體的規(guī)定。

　　二、歐美水污染治理的經(jīng)驗總結(jié)

　　隨著全球經(jīng)濟發(fā)展和人口持續(xù)增長，水環(huán)境承受的壓力日益加大。由于發(fā)展階段的差異，發(fā)達國家已經(jīng)結(jié)束了經(jīng)濟的高增長期，近些年來對水污染治理進行了大量探索。在長期治理過程中，積累了一系列行之有效的經(jīng)驗，政策界和學(xué)術(shù)界的廣泛參與和積極互動，確立了水污染治理的若干新理念、新路徑和新方法。

　　（一）構(gòu)建了一套完整的法律法規(guī)體系。發(fā)達國家和區(qū)域性組織已構(gòu)建了一套完整的法律法規(guī)體系。縱向上，從國家層面到區(qū)域、流域?qū)用娑家逊謩e制定法律法規(guī)；橫向上，針對水污染治理的實際需求，從技術(shù)層面、管理層面、社會公眾參與層面制定了各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟政策、行政管理政策等規(guī)章制度，形成了完善的法律法規(guī)體系，一方面指導(dǎo)水污染治理工作的開展，另一方面約束水污染行為的擴張。

　　（二）形成了不同的管理模式。基本可分為以美國為代表的“集成—分散”式和以英國為代表的“一體化統(tǒng)籌”式。“集成”體現(xiàn)在由統(tǒng)一的流域水環(huán)境管理部門進行政策、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的指定，以及流域水資源開發(fā)利用與水環(huán)境保護部門所涉及的各部門與地區(qū)間的協(xié)調(diào)。“分散”則表現(xiàn)為各部門、地區(qū)按分工職責(zé)與區(qū)域?qū)λY源、水環(huán)境分別進行管理。而“一體化統(tǒng)籌”是指在較大的河流上都設(shè)有流域委員會、水務(wù)局或水公司，統(tǒng)一流域水資源的規(guī)劃和水利工程的建設(shè)與管理，直至供水到用戶，然后進行污水回收與處理，形成一條龍的水管理服務(wù)體系。

　　（三）采取了綜合治理的管理手段。各個國家或區(qū)域性組織總結(jié)多年的實踐經(jīng)驗，綜合運用了財政、稅收等經(jīng)濟管理手段，水質(zhì)監(jiān)測、污染總量控制等技術(shù)管理手段和流域綜合管理、制定戰(zhàn)略計劃等行政管理手段開展水污染治理工作。

　　三、對北京市的啟示

　　從水污染治理的定義上看，“治理”已經(jīng)被賦予更深層次的內(nèi)涵。有文獻指出，“水環(huán)境可持續(xù)管理”和“水資源綜合管理”等概念主導(dǎo)的“水管理”時代已經(jīng)結(jié)束，取而代之的是“水治理”理念。水資源具有多方面的服務(wù)功能，既是生命之源，又是生產(chǎn)之要，更是生態(tài)之基。面臨水污染的巨大壓力，各國從多個不同層面積極尋求因應(yīng)之策，包括法律法規(guī)的制定與完善、行政執(zhí)法力度的強化、管理模式和管理手段的轉(zhuǎn)變、公眾參與力度的加強等等。經(jīng)多年實踐證明，這些措施在改善水環(huán)境管理方面取得了顯著成效。因此，對各國水污染治理經(jīng)驗進行分析之后，探究治污經(jīng)驗，可對北京市水污染治理工作及水務(wù)改革發(fā)展有所啟示。

　　（一）應(yīng)完善法律體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范北京市在水污染治理的法律層面上，需要完善水法規(guī)配套體系，加快立法進程，適時推行排污權(quán)交易，保證水污染治理規(guī)劃依法有序進行，力求以立法突破帶動水環(huán)境治理的順利開展。一方面盡快出臺《北京市流域水環(huán)境區(qū)域補償辦法》，按照“誰污染、誰治理”，“誰污染、誰補償”的原則，考核跨區(qū)縣界水體斷面水質(zhì)是否超標(biāo)，排放區(qū)縣將對下游水環(huán)境污染實行補償。另一方面梳理整合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在對現(xiàn)行有效規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，重點加快水質(zhì)水量監(jiān)測、污泥無害化處理處置等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂和整合。形成覆蓋面廣、支撐有力的城鎮(zhèn)水務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。為水環(huán)境治理工作提供堅強有力的法制體系保障。

　　（二）強化行政執(zhí)法和處罰力度行政執(zhí)法部門提高依法控污能力，實現(xiàn)行政執(zhí)法全覆蓋。不僅要對已獲得《水污染物排污許可證》、《城市排水許可證》的單位或企業(yè)進行監(jiān)督管理，還有責(zé)任和義務(wù)對未注冊企業(yè)非法排污進行對口監(jiān)督執(zhí)法，徹底解決職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力的問題。建立重大水事違法案件掛牌督辦制度，發(fā)生一起，查處一起，實現(xiàn)全社會排污管控?zé)o空白，使遵紀(jì)守法者受到保護，違紀(jì)者無處生存。北京市目前在治理水污染方面可遵照的法律有2002年修訂的《水法》、《中華人民共和國水污染防治法》（2008）、《北京市水污染防治條例》（2010）等。但北京市在水污染治理中存在著違法不究、執(zhí)法力度不夠等問題，使得河道連年污染、水環(huán)境惡化等問題始終無法徹底得到解決。因此，北京市在未來修訂違反水污染治理法律法規(guī)時要著重執(zhí)行力度和處罰力度的完善。

　　（三）優(yōu)化管理模式和管理手段北京市應(yīng)根據(jù)本市地理環(huán)境條件、水資源特點、行政管理體制現(xiàn)狀及其未來發(fā)展趨勢、經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r等各種因素，探索建立具有自身特色的水環(huán)境管理模式，在兼顧效率與公平的前提下，改進水環(huán)境管理，促進水資源的可持續(xù)利用。一般來說，在水環(huán)境治理中，多數(shù)國家都經(jīng)歷了從行政命令之類的規(guī)制手段向以價格、稅收、信貸等經(jīng)濟手段為主導(dǎo)的歷程轉(zhuǎn)變。見效快，但往往不夠靈活，監(jiān)督成本高邁向治理效率高，專業(yè)化運行、市場化運行的思維方式。鑒于此，北京市可在治理水污染中因地制宜地運用經(jīng)濟管理手段。使用合理的稅收、融資和引進外資，從而開辟更廣闊的資金來源，來減輕政府負(fù)擔(dān)。例如應(yīng)研究適合北京市的水污染物排放權(quán)交易模式。北京市現(xiàn)有的環(huán)境交易所主要是針對二氧化硫、化學(xué)需氧量等主要污染物和二氧化碳等溫室氣體的排放量所進行的交易。因此可以借鑒大氣污染物的排放權(quán)交易，適時推出水污染權(quán)排放交易。

　　（四）增強公眾參與和科普宣傳力度在公眾參與層面，不僅要提高公眾環(huán)境意識，健全公眾舉報制度和公眾聽證制度，而且要依法保護公眾的環(huán)境知情權(quán)，北京市可通過相應(yīng)的微博、微信平臺，與市民互動，普及治污條例，隨時分享水污染治理方面的新進展，鼓勵市民舉報非法排污現(xiàn)象，從而提升水污染治理的效率。掌握信息的政府機構(gòu)應(yīng)免費向公眾提供相關(guān)信息。在制訂流域水資源規(guī)劃和水污染防治規(guī)劃時征詢公眾意見，注重公眾參與建設(shè)項目的戰(zhàn)略環(huán)境評價，引導(dǎo)綠色生產(chǎn)和綠色消費。加大愛水護水宣傳及科普力度。保護水環(huán)境不僅是政府和部門的責(zé)任，也是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)。應(yīng)通過媒體宣傳、展覽、講座、免費發(fā)放宣傳冊等形式，普及水環(huán)境知識和法律法規(guī)，宣傳河道水體功能區(qū)的劃分原則、功能要求、保護要求和水質(zhì)情況現(xiàn)狀；營造“維護良好水環(huán)境人人有責(zé)，享受優(yōu)美水環(huán)境人人有份”、“我奉獻、我享受”、“愛水護水、從我做起”的輿論氛圍；讓宣傳進學(xué)校、進社區(qū)、進農(nóng)家樂，提高市民的水環(huán)境憂患意識，增強法制觀念，落實水環(huán)境保護行動；充分調(diào)動企事業(yè)單位、土地開發(fā)企業(yè)、社會團體、新聞媒體和志愿者的積極性，共同參與水環(huán)境監(jiān)督和檢查，推進水環(huán)境保護，共享水環(huán)境治理成果。