水是生命之源、生產之要、生態(tài)之基。當前，我國水資源形勢嚴峻，人多水少、水資源時空分布不均是我國基本國情，由水資源短缺引起的水環(huán)境污染、水生態(tài)惡化等問題日益突出，已成為制約我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。
國務院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）明確了節(jié)約保護水資源的要求，有針對性地提出了控制用水總量、提高用水效率、科學保護水資源的政策措施，銜接有序地部署了相關安排，是“十三五”乃至未來一段時期水資源保護領域的重要行動綱領。
由于水資源量減少，湖泊萎縮、河流斷流等現象頻繁出現，致使湖庫、河流徑污比逐漸增加，水質不斷惡化。一些主要河流的污染物濃度不但超過了漁業(yè)用水水質標準，甚至在一些支流的中下游河段已達到或超過魚類致死濃度。
另外，我國部分地區(qū)（如京津冀、長三角及珠三角等地區(qū)）地下水資源有限，因為超采導致的地下水枯竭、地面沉降、海水入侵等生態(tài)環(huán)境和地質災害問題頻發(fā)。目前，超過50個城市發(fā)生了不同程度的地面沉降，累計沉降量超過200毫米的總面積超過7.9萬平方公里。
由此可見，節(jié)約保護水資源是維持水生態(tài)環(huán)境自凈能力的基礎，是有效減少生態(tài)環(huán)境和地質災害的關鍵。節(jié)水就是治污。
同樣，有效控制用水總量也迫在眉睫。2005年、2010年和2013年我國的總用水量分別為5633億立方米、6022億立方米和6184億立方米，呈明顯上升趨勢。2012年，國務院印發(fā)了《關于實行最嚴格的水資源管理制度的意見》（以下簡稱《意見》），提出實施用水總量控制制度，到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億立方米以內。
用水總量控制需要多部門聯(lián)合實施。要加強對重要河流斷面和湖泊水位、流量監(jiān)控管理，建立行政區(qū)域取用水總量控制指標體系及考核獎懲制度。要規(guī)范取水許可管理，在相關規(guī)劃和項目建設布局水資源論證過程中，充分考慮水資源條件和防洪要求，嚴格新增取水審批，建立健全各級取水許可登記庫，實施用水大戶取水遠程監(jiān)控系統(tǒng)。嚴控地下水超采，要先明確現狀，開展地質災害易發(fā)區(qū)地下水開發(fā)利用評估。然后要強化監(jiān)管，編制地面沉降區(qū)、海水入侵區(qū)等區(qū)域的地下水壓采方案，開展地下水超采區(qū)綜合治理，實行取水許可和采礦許可，并劃定地下水禁采區(qū)、限采區(qū)和地面沉降控制區(qū)。對于京津冀、長三角、珠三角等地下水資源有限的地區(qū)，要求2017年完成地下水禁采區(qū)、限采區(qū)和地面沉降控制區(qū)的劃定工作。
值得關注的是，提高用水效率是“水十條”的一大亮點。這也是我國當前嚴峻的用水形勢所迫。2013年，我國萬元國內生產總值（當年價）用水量、萬元工業(yè)增加值（當年價）用水量分別為109立方米和67立方米。與《意見》相銜接，“水十條”提出，到2020年全國萬元國內生產總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量比2013年分別下降35%、30%以上，并要求完善萬元國內生產總值水耗指標等用水效率評估體系，把節(jié)水目標任務完成情況納入地方政府政績考核。
提高用水效率包括開源和節(jié)流兩方面。在開源方面，與發(fā)達國家相比，我國水資源短缺地區(qū)的大量再生水沒有得到很好利用，大部分城市未實施雨水收集、處理和利用，易于開采的微咸水也未有效發(fā)揮作用。為此，“水十條”將再生水、雨水、微咸水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置，拓展水資源來源。
在節(jié)流方面，“水十條”提出了十分具體化的目標和措施：
第一，強化工業(yè)企業(yè)用水定額管理。目前，水利部已經發(fā)布了電力、鋼鐵、紡織、造紙、石油石化、化工、食品發(fā)酵等7類高耗水工業(yè)行業(yè)取用水定額標準16項，覆蓋了35個產品；住建部發(fā)布了《工業(yè)企業(yè)水量平衡測試方法（CJ41-1999）》；國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局與標準化管理委員會發(fā)布了國家標準《企業(yè)水平衡與測試通則（GB/T12452-90）》；一些省、市人民政府還把水量平衡測試納入地方性行政法規(guī)、規(guī)章。此外，2017年以前和2020年以前，有關部門還將分別制定并發(fā)布一批國家鼓勵類和淘汰類的用水工藝、設備和產品目錄。這將對推動先進技術設備應用、淘汰落后技術設備、完善高耗水行業(yè)取用水定額標準、強化工業(yè)企業(yè)節(jié)水診斷起到積極作用。
第二，推進城鎮(zhèn)節(jié)水器具使用，降低供水管網漏損率，加強節(jié)水型城市建設。2013年，我國城市供水管網平均漏損率約為15%。據估算，除去正常范圍內的流失率，如果供水管網漏損率能夠降低10個百分點，即可節(jié)省水資源至少52億立方米，相當于2000多個昆明湖的水量。根據《城市供水管網漏損控制及評定標準》，城市供水企業(yè)管網基本漏損率不應大于12%。為此，“水十條”提出，對使用年限超過50年和材質落后的供水管網進行更新改造，到2017年，全國公共供水管網漏損率控制在12%以內，到2020年控制在10%以內。在節(jié)水型城市建設方面，截至2013年，住建部累計批復6批共64個國家節(jié)水型城市，約占全國城市比例的10%。其中，京津冀、長三角、珠三角地區(qū)15個，占區(qū)域城市總數的30%，城市節(jié)水改造還有很大空間。為此，“水十條”提出，到2020年，地級及以上缺水城市全部達到國家節(jié)水型城市標準要求，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域提前一年完成。
第三，全面提升農業(yè)用水計量設備配套和技術支撐，推進高效節(jié)水灌溉。提高農業(yè)用水效率，是增加河道流量、減少面源污染的有效措施之一。根據2013年《中國水資源公報》，我國農田灌溉水有效利用系數為0.52，比世界先進水平低0.1～0.3，農業(yè)用水占全國總用水量的63.6%。節(jié)水潛力較大，可通過完善灌溉用水計量設備，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌、微灌等節(jié)水灌溉技術推進農業(yè)節(jié)水。
除了開源節(jié)流外，還要完善相應的監(jiān)督、管理、考核機制，科學保護水資源。在管理層面，完善水資源保護考核評價體系，加強水功能區(qū)監(jiān)督管理，從嚴核定水域納污能力。在操作層面，制定水量調度方案，合理安排下泄水量和泄流時段，保障河湖生態(tài)需水量。值得注意的是，生態(tài)需水量的科學確定是合理保護水資源的關鍵，應作為流域水量調度的重要參考。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院
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