萊茵河是歐洲的重要航道及沿岸國(guó)家的供水水源，對(duì)歐洲社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。19世紀(jì)下半葉以來(lái)，萊茵河流域工農(nóng)業(yè)快速發(fā)展造成了嚴(yán)重的環(huán)境與生態(tài)問(wèn)題，萊茵河一度被稱(chēng)為“歐洲下水道”和“歐洲公共廁所”。萊茵河流域各國(guó)直面問(wèn)題，汲取教訓(xùn)，制定治理目標(biāo)并開(kāi)展有效行動(dòng)，歷經(jīng)多年努力，整個(gè)流域?qū)崿F(xiàn)人與自然和諧相處。萊茵河流域管理被譽(yù)為國(guó)際流域管理的典范。梳理和總結(jié)萊茵河流域管理的發(fā)展歷程、經(jīng)驗(yàn)與做法，有助于為我國(guó)流域治理與國(guó)土空間管制提供借鑒。
工業(yè)化城市化階段萊茵河流域出現(xiàn)的主要問(wèn)題
1850年以后，萊茵河沿岸人口增長(zhǎng)和工業(yè)化加速。二次世界大戰(zhàn)后，隨著工業(yè)復(fù)蘇和城市重建，萊茵河流域工業(yè)化再度加速，萊茵河周邊建起密集的工業(yè)區(qū)，以化學(xué)工業(yè)和冶金工業(yè)為主。伴隨著一個(gè)多世紀(jì)的工業(yè)化進(jìn)程，萊茵河流域先后出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)退化問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下方面。
一是廢棄物任意排放，水土污染嚴(yán)重。
自1850年起，隨著萊茵河沿岸人口增長(zhǎng)和工業(yè)化加速，越來(lái)越多有機(jī)和無(wú)機(jī)物排入河道，氯負(fù)荷迅速增加。二次世界大戰(zhàn)后，隨著工業(yè)復(fù)蘇和城市重建，萊茵河水質(zhì)更加惡化。1973～1975年監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，每年大約47噸汞、400噸砷、130噸鎘、1600噸鉛、1500噸銅、1200噸鋅、2600噸鉻、1200萬(wàn)噸氯化物隨河水流入下游荷蘭境內(nèi)。
二是生態(tài)環(huán)境快速退化，生物多樣性受損嚴(yán)重。
河道污染和不適當(dāng)?shù)娜祟?lèi)活動(dòng)造成了生態(tài)環(huán)境退化。18世紀(jì)與19世紀(jì)之交，由于水力發(fā)電、航運(yùn)發(fā)展和河道渠化，同時(shí)機(jī)械工具過(guò)度捕撈，魚(yú)類(lèi)大量減少。至1940年鮭魚(yú)幾乎從全萊茵河流域絕跡。水生動(dòng)物區(qū)系種類(lèi)數(shù)量大幅度減少，種類(lèi)譜系以耐污種類(lèi)為主。
三是流域洪水問(wèn)題突出，經(jīng)濟(jì)損失不斷增大。
萊茵河流域洪水問(wèn)題十分突出。1882～1883年、1988年、1993年和1995年發(fā)生了流域性大洪水。由于流域內(nèi)土地開(kāi)發(fā)利用、水利和航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，天然洪泛區(qū)域不斷減少，洪水最高水位、時(shí)段洪峰流量一漲再漲，沿河堤防和其他防洪工程并不能提供百分之百的安全保證，沿洪泛區(qū)受堤防保護(hù)的居民區(qū)和工業(yè)區(qū)的危險(xiǎn)性加大，潛在的洪災(zāi)損失普遍增大。
四是土地開(kāi)發(fā)無(wú)序，次生災(zāi)害突出。
20世紀(jì)，由于西歐人口劇增，為增加糧食產(chǎn)量，萊茵河兩岸的土地被大規(guī)模開(kāi)墾。人們?cè)诖罅康墓嗄玖值刂虚_(kāi)挖溝渠，降低水位以適合農(nóng)作物生長(zhǎng)。流域的各種自然風(fēng)貌也因此被改變，排水使得大片土地沉陷并低于海平面，加上海水位上漲，致使防洪形勢(shì)十分嚴(yán)峻。
為了改善通航條件，采用工程措施裁彎取直和束窄河道。由于被束縛在很窄的范圍內(nèi)，且取直以便通航，河道水流的流速加快，河床沖蝕嚴(yán)重并伴隨下切，水位下降，引發(fā)周邊地區(qū)水位下降，森林、農(nóng)田缺水，使四周濕地的生態(tài)系統(tǒng)大受影響。旱年，在德國(guó)境內(nèi)的萊茵河段是多支叉的呈“辮子狀”的游蕩性河流，大量支流構(gòu)成非常復(fù)雜的河系。由于洪泛區(qū)不斷改變，在此區(qū)域居住十分危險(xiǎn)。
萊茵河流域綜合治理歷程與主要措施
從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，相關(guān)國(guó)家啟動(dòng)了萊茵河流域治理，經(jīng)歷了污水治理初始階段、水質(zhì)恢復(fù)階段、生態(tài)修復(fù)階段、提高補(bǔ)充階段。
(1)污水治理初始階段
1950年，瑞士、法國(guó)、盧森堡、德國(guó)和荷蘭五國(guó)聯(lián)合成立了保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)(ICPR)，并于1963年簽訂《萊茵河保護(hù)公約》，首要目的是解決萊茵河日益嚴(yán)重的環(huán)境污染和水污染問(wèn)題。流域內(nèi)各國(guó)通過(guò)委員會(huì)進(jìn)行合作，但并沒(méi)有明確各自在控制污染擴(kuò)大方面的義務(wù)，因此在污水治理初始階段沒(méi)有取得比較明顯的成效。
1986年，瑞士發(fā)生的重大萊茵河污染事件終于喚醒民眾、企業(yè)和政府，流域內(nèi)各國(guó)開(kāi)始著手開(kāi)展萊茵河的綜合治理。各國(guó)開(kāi)始采取了一系列積極措施防止水質(zhì)惡化。
(3)生態(tài)修復(fù)階段
在水質(zhì)逐漸恢復(fù)的基礎(chǔ)上，ICPR又提出了改善萊茵河生態(tài)系統(tǒng)的目標(biāo)，既要保證萊茵河能夠作為安全的引用水源，又要提高流域生態(tài)質(zhì)量。從生態(tài)系統(tǒng)的角度看待萊茵河流域的可持續(xù)發(fā)展，將河流、沿岸以及所有與河流有關(guān)的區(qū)域綜合考慮。
(4)提高補(bǔ)充階段
2001年，“萊茵河2020計(jì)劃”發(fā)布，明確了實(shí)施萊茵河生態(tài)總體規(guī)劃。隨后還制訂了生境斑塊連通計(jì)劃、萊茵河洄游魚(yú)類(lèi)總體規(guī)劃、土壤沉積物管理計(jì)劃、微型污染物戰(zhàn)略等一系列的行動(dòng)計(jì)劃。2000年后，這些行動(dòng)計(jì)劃已經(jīng)從當(dāng)初迫在眉睫的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)向更高質(zhì)量環(huán)境的創(chuàng)建和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的開(kāi)發(fā)上來(lái)。
萊茵河流域綜合治理措施與做法主要包括：
(1)建立流域多國(guó)間高效合作機(jī)制
萊茵河流經(jīng)多個(gè)國(guó)家，多國(guó)之間合作是流域治理成功的重要保障。萊茵河流域合作治理的核心機(jī)制是1950年成立的ICPR，經(jīng)過(guò)60多年發(fā)展，已成為全球流域治理領(lǐng)域的一個(gè)多國(guó)間高效合作的典范。ICPR具有多層次、多元化的合作機(jī)制，既有政府間的協(xié)調(diào)與合作，又有政府與非政府的合作，以及專(zhuān)家學(xué)者與專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)的合作。它不僅設(shè)有政府組織和非政府組織參加的監(jiān)督各國(guó)計(jì)劃實(shí)施的觀察員小組，而且設(shè)有許多技術(shù)和專(zhuān)業(yè)協(xié)調(diào)工作組，可將治理、環(huán)保、防洪和發(fā)展融為一體。
(2)樹(shù)立一體化系統(tǒng)生態(tài)修復(fù)理念
在歐洲工業(yè)化進(jìn)程中，萊茵河沿岸各國(guó)都對(duì)其進(jìn)行了大規(guī)模的開(kāi)發(fā)，采取了大量的工程措施，如筑壩、河道疏浚，以及裁彎取直、截?cái)嘈≈Я鞯取＿@些改造使得原先自然的、動(dòng)態(tài)的、難預(yù)計(jì)的河流轉(zhuǎn)變?yōu)殪o態(tài)的、可以設(shè)計(jì)的人工河道，以方便管理和獲取各種利益。河流空間因此遭到蠶食，引發(fā)許多不良結(jié)果。而對(duì)這些不良結(jié)果的治理依然是通過(guò)引入和采取新的工程性措施，如此便形成了惡性循環(huán)。長(zhǎng)此以往，萊茵河已變得面目全非。意識(shí)到過(guò)多的人為作用對(duì)河流自然發(fā)展規(guī)律的破壞，萊茵河流域治理開(kāi)始探索河流的動(dòng)態(tài)和一體化治理，即注重工程和非工程措施的結(jié)合，以及源頭控制、分散治理。觀念上的轉(zhuǎn)變引導(dǎo)治理措施和治理目標(biāo)的改變，更加注重維護(hù)、恢復(fù)河流的自然特性，且更注重其生態(tài)恢復(fù)，從而為各種生物提供了生存環(huán)境。
(3)推進(jìn)流域基礎(chǔ)地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)與生境調(diào)查
根據(jù)流域治理需要，萊茵河沿岸各國(guó)開(kāi)展了基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、水文地質(zhì)調(diào)查與填圖工作。法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家1∶10萬(wàn)、1∶5萬(wàn)地質(zhì)填圖已基本完成。在基礎(chǔ)地質(zhì)填圖基礎(chǔ)上，各國(guó)開(kāi)展了水文地質(zhì)、自然災(zāi)害等環(huán)境地質(zhì)調(diào)查與填圖工作。德國(guó)聯(lián)邦地球科學(xué)與自然資源研究所牽頭，自1960年開(kāi)始經(jīng)過(guò)50余年的努力，編制完成了1∶150萬(wàn)歐洲水文地質(zhì)圖系。1982年，歐共體環(huán)境總司組織編制了1∶50萬(wàn)歐洲地下水資源圖系，由38幅、148張圖件組成，覆蓋了比利時(shí)、德國(guó)、丹麥、法國(guó)、愛(ài)爾蘭、意大利、盧森堡、荷蘭和英國(guó)等9個(gè)國(guó)家。2013年，在對(duì)1∶150萬(wàn)歐洲水文地質(zhì)圖進(jìn)行矢量化的基礎(chǔ)上，Cornu等人編制了歐洲地下水生境分布圖，反映與生物相關(guān)的地下水流、含水層孔隙大小和滲透性的空間變化。
(4)分階段編制并聯(lián)合實(shí)施流域治理規(guī)劃
20世紀(jì)80年代以來(lái)，ICPR在國(guó)際合作框架下，簽署了一系列有關(guān)萊茵河流域治理的協(xié)議。簽約國(guó)家協(xié)調(diào)一致，共同采取行動(dòng)，對(duì)萊茵河環(huán)境改善和流域管理起到了巨大作用。1976年，各成員國(guó)簽署了控制化學(xué)污染公約、控制氯化物污染公約，要求各成員國(guó)建立監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和水質(zhì)預(yù)警系統(tǒng)，控制化學(xué)物質(zhì)的排放標(biāo)準(zhǔn)。1987年通過(guò)的“萊茵河行動(dòng)計(jì)劃”，從河流整體生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)來(lái)考慮萊茵河治理，并將鮭魚(yú)的重新回歸作為治理效果的重要標(biāo)志，以此提出“鮭魚(yú)2000行動(dòng)計(jì)劃”。1998年，“萊茵河洪水管理行動(dòng)計(jì)劃”獲得通過(guò)。2001年，萊茵河部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了“萊茵河2020計(jì)劃”，包含4個(gè)方面的治理目標(biāo)：生態(tài)系統(tǒng)改善、防洪、水質(zhì)及地下水保護(hù)。
(5)建立量化指標(biāo)體系和各種生態(tài)修復(fù)模式
萊茵河規(guī)劃和治理在歐盟框架下統(tǒng)一實(shí)施，在目標(biāo)上達(dá)成統(tǒng)一，并制定了許多量化考核指標(biāo)。在“萊茵河行動(dòng)計(jì)劃”中，主要目標(biāo)包括污染控制和改善生態(tài)環(huán)境等部分，就是以珍貴魚(yú)類(lèi)重返萊茵河(“鮭魚(yú)2000”)為實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)的重要標(biāo)志，即到2000年讓鮭魚(yú)回到萊茵河。對(duì)于上述目標(biāo)，每個(gè)國(guó)家都采取了相應(yīng)的措施。其它還有許多需要各國(guó)共同參與、公眾能夠直觀感受到的恢復(fù)性指標(biāo)，如使萊茵河蘭德平原到2020年受到洪水危害的程度與1995年相比減少25%等。
(6)建立完善的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系
為了確保水體保護(hù)與治理的有效性，保護(hù)萊茵河委員會(huì)在萊茵河及其支流建立了水質(zhì)監(jiān)測(cè)站，從瑞士至荷蘭共設(shè)有57個(gè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，通過(guò)最先進(jìn)的方法和技術(shù)手段對(duì)萊茵河進(jìn)行監(jiān)控，形成監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。每個(gè)監(jiān)測(cè)站還設(shè)有水質(zhì)預(yù)警系統(tǒng)，通過(guò)連續(xù)生物監(jiān)測(cè)和水質(zhì)實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)，能及時(shí)對(duì)短期和突發(fā)性的環(huán)境污染事故進(jìn)行預(yù)警。ICPR和萊茵河水文組織(CHR)于1990年共同開(kāi)發(fā)了“萊茵河預(yù)警模型”，對(duì)萊茵河水質(zhì)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，防止突發(fā)性污染事故。
(7)建立流域信息互通平臺(tái)
ICPR致力于推動(dòng)行動(dòng)計(jì)劃的有力實(shí)施，同時(shí)注重各國(guó)間的密切合作與協(xié)調(diào)。其所建立的“國(guó)際警報(bào)方案”是萊茵河沿岸各國(guó)的信息互通平臺(tái)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)污染物時(shí)，在瑞士、法國(guó)、德國(guó)和荷蘭設(shè)置的7個(gè)警報(bào)中心能夠及時(shí)溝通，迅速確認(rèn)污染物來(lái)源，并發(fā)布警報(bào)。
對(duì)我國(guó)的啟示
一是以流域?yàn)閱卧_(kāi)展自然資源與生態(tài)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)。
流域自然資源與生態(tài)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)是推進(jìn)流域治理的基礎(chǔ)。根據(jù)污染治理、災(zāi)害防治和水、土地等自然資源管理的需要，開(kāi)展污染物、地表水、地下水、土地、生態(tài)系統(tǒng)等調(diào)查評(píng)價(jià)，摸清自然資源分布與生態(tài)環(huán)境變化狀況;以土壤、包氣帶、含水層為重點(diǎn)開(kāi)展基礎(chǔ)地質(zhì)、水文地質(zhì)、生態(tài)地質(zhì)綜合調(diào)查，建立近地表圈層三維地質(zhì)框架。
二是建立全流域統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)體系。
萊茵河綜合治理面臨的第一個(gè)挑戰(zhàn)是建立一個(gè)從瑞士到荷蘭的統(tǒng)一監(jiān)測(cè)體系，需要對(duì)不同國(guó)家的監(jiān)測(cè)站、檢測(cè)物質(zhì)和分析方法進(jìn)行對(duì)比并統(tǒng)一意見(jiàn)。針對(duì)我國(guó)流域的實(shí)際情況，應(yīng)分別在干流、支流、湖泊、河口、近海等不同水域設(shè)置監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，包括水質(zhì)狀況、水文動(dòng)態(tài)以及生物情況，全流域采用統(tǒng)一科學(xué)的綜合監(jiān)測(cè)方法，及時(shí)信息共享，掌握上下游動(dòng)態(tài)，并實(shí)時(shí)在網(wǎng)上公布。
三是研究制訂流域綜合規(guī)劃與治理行動(dòng)方案。
萊茵河流域生態(tài)環(huán)境治理是一部歷經(jīng)百年的人類(lèi)與河流關(guān)系史，教訓(xùn)極為深刻。我國(guó)流域開(kāi)發(fā)建設(shè)應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，重視流域生態(tài)安全，統(tǒng)籌處理好產(chǎn)業(yè)布局、人口集聚與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，優(yōu)先支持沿江城市環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施適度超前發(fā)展。在控制污染物總量排放的前提下，探索激發(fā)微觀主體保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的積極性。研究流域發(fā)源地在全球氣候變暖過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境變化，并及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。
四是加強(qiáng)河流生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。
目前，我國(guó)各大流域上下游、干支流、左右岸和水陸之間，開(kāi)發(fā)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，生態(tài)空間不斷被擠占，導(dǎo)致河流連通性降低、生態(tài)系統(tǒng)割裂，河流的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值在不斷降低。在過(guò)去的20多年中，萊茵河治理已經(jīng)從治理污染、關(guān)注防洪效果、提高航道保證程度，到逐步重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。在近期的所有規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃中，保護(hù)濕地、在三角洲地區(qū)開(kāi)辟自然保護(hù)區(qū)、拆除支流上的大壩或設(shè)置魚(yú)道等具體的措施和內(nèi)容，更多地從人與自然和諧的角度采用綜合性的措施恢復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng)。
五是建立高效的跨行政區(qū)全流域協(xié)調(diào)機(jī)制。
為了打破部門(mén)和地域之間的分割狀況，在整個(gè)流域尺度上建立行政區(qū)間協(xié)調(diào)機(jī)制，著力在航運(yùn)、水電開(kāi)發(fā)、水利工程建設(shè)以及水資源分配等方面開(kāi)展區(qū)際協(xié)作，解決水、土、生物等資源類(lèi)型的開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境管理中存在的沖突，強(qiáng)化流域開(kāi)發(fā)管理的區(qū)域協(xié)調(diào)，減少省際之間流域糾紛事件發(fā)生，實(shí)現(xiàn)流域開(kāi)發(fā)共建共享。探索建立流域開(kāi)發(fā)管理省(市)協(xié)作組織，不定期召開(kāi)流域事務(wù)協(xié)調(diào)對(duì)接會(huì)議，建立長(zhǎng)江流域共同開(kāi)發(fā)管理的合作框架，積極落實(shí)各方達(dá)成的合作共識(shí)。
六是鼓勵(lì)企業(yè)和公眾參與。
流域綜合治理，需要政府和企業(yè)、公眾的合作與共同努力。整合現(xiàn)有的流域合作管理機(jī)制并建立相應(yīng)的開(kāi)發(fā)交流平臺(tái)，讓公眾能夠更便捷的獲取流域管理的政策法規(guī)以及水文、生態(tài)和環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告等公開(kāi)信息。同時(shí)，參與決策過(guò)程，監(jiān)督各地的執(zhí)行情況，成為流域管理的重要一員。可以學(xué)習(xí)德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，頒布《環(huán)境信息法》，既保證了公眾享有參與和監(jiān)督的權(quán)力，還規(guī)定了公眾參與環(huán)境安全管理的詳細(xì)途徑、方法和程序。(作者單位：中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心)
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