,,

　　萊茵河是歐洲的重要航道及沿岸國家的供水水源，對歐洲社會、政治、經濟發展起著重要作用。19世紀下半葉以來，萊茵河流域工農業快速發展造成了嚴重的環境與生態問題，萊茵河一度被稱為“歐洲下水道”和“歐洲公共廁所”。萊茵河流域各國直面問題，汲取教訓，制定治理目標并開展有效行動，歷經多年努力，整個流域實現人與自然和諧相處。萊茵河流域管理被譽為國際流域管理的典范。梳理和總結萊茵河流域管理的發展歷程、經驗與做法，有助于為我國流域治理與國土空間管制提供借鑒。

　　工業化城市化階段萊茵河流域出現的主要問題

　　1850年以后，萊茵河沿岸人口增長和工業化加速。二次世界大戰后，隨著工業復蘇和城市重建，萊茵河流域工業化再度加速，萊茵河周邊建起密集的工業區，以化學工業和冶金工業為主。伴隨著一個多世紀的工業化進程，萊茵河流域先后出現了嚴重的環境污染和生態退化問題，主要表現在以下方面。

　　一是廢棄物任意排放，水土污染嚴重。

　　自1850年起，隨著萊茵河沿岸人口增長和工業化加速，越來越多有機和無機物排入河道，氯負荷迅速增加。二次世界大戰后，隨著工業復蘇和城市重建，萊茵河水質更加惡化。1973～1975年監測數據表明，每年大約47噸汞、400噸砷、130噸鎘、1600噸鉛、1500噸銅、1200噸鋅、2600噸鉻、1200萬噸氯化物隨河水流入下游荷蘭境內。

　　二是生態環境快速退化，生物多樣性受損嚴重。

　　河道污染和不適當的人類活動造成了生態環境退化。18世紀與19世紀之交，由于水力發電、航運發展和河道渠化，同時機械工具過度捕撈，魚類大量減少。至1940年鮭魚幾乎從全萊茵河流域絕跡。水生動物區系種類數量大幅度減少，種類譜系以耐污種類為主。

　　三是流域洪水問題突出，經濟損失不斷增大。

　　萊茵河流域洪水問題十分突出。1882～1883年、1988年、1993年和1995年發生了流域性大洪水。由于流域內土地開發利用、水利和航運基礎設施建設的發展，天然洪泛區域不斷減少，洪水最高水位、時段洪峰流量一漲再漲，沿河堤防和其他防洪工程并不能提供百分之百的安全保證，沿洪泛區受堤防保護的居民區和工業區的危險性加大，潛在的洪災損失普遍增大。

　　四是土地開發無序，次生災害突出。

　　20世紀，由于西歐人口劇增，為增加糧食產量，萊茵河兩岸的土地被大規模開墾。人們在大量的灌木林地中開挖溝渠，降低水位以適合農作物生長。流域的各種自然風貌也因此被改變，排水使得大片土地沉陷并低于海平面，加上海水位上漲，致使防洪形勢十分嚴峻。

　　為了改善通航條件，采用工程措施裁彎取直和束窄河道。由于被束縛在很窄的范圍內，且取直以便通航，河道水流的流速加快，河床沖蝕嚴重并伴隨下切，水位下降，引發周邊地區水位下降，森林、農田缺水，使四周濕地的生態系統大受影響。旱年，在德國境內的萊茵河段是多支叉的呈“辮子狀”的游蕩性河流，大量支流構成非常復雜的河系。由于洪泛區不斷改變，在此區域居住十分危險。

　　萊茵河流域綜合治理歷程與主要措施

　　從20世紀50年代開始，相關國家啟動了萊茵河流域治理，經歷了污水治理初始階段、水質恢復階段、生態修復階段、提高補充階段。

　　(1)污水治理初始階段

　　1950年，瑞士、法國、盧森堡、德國和荷蘭五國聯合成立了保護萊茵河國際委員會(ICPR)，并于1963年簽訂《萊茵河保護公約》，首要目的是解決萊茵河日益嚴重的環境污染和水污染問題。流域內各國通過委員會進行合作，但并沒有明確各自在控制污染擴大方面的義務，因此在污水治理初始階段沒有取得比較明顯的成效。

　　1986年，瑞士發生的重大萊茵河污染事件終于喚醒民眾、企業和政府，流域內各國開始著手開展萊茵河的綜合治理。各國開始采取了一系列積極措施防止水質惡化。

　　(3)生態修復階段

　　在水質逐漸恢復的基礎上，ICPR又提出了改善萊茵河生態系統的目標，既要保證萊茵河能夠作為安全的引用水源，又要提高流域生態質量。從生態系統的角度看待萊茵河流域的可持續發展，將河流、沿岸以及所有與河流有關的區域綜合考慮。

　　(4)提高補充階段

　　2001年，“萊茵河2020計劃”發布，明確了實施萊茵河生態總體規劃。隨后還制訂了生境斑塊連通計劃、萊茵河洄游魚類總體規劃、土壤沉積物管理計劃、微型污染物戰略等一系列的行動計劃。2000年后，這些行動計劃已經從當初迫在眉睫的挑戰轉向更高質量環境的創建和生態系統服務功能的開發上來。

　　萊茵河流域綜合治理措施與做法主要包括：

　　(1)建立流域多國間高效合作機制

　　萊茵河流經多個國家，多國之間合作是流域治理成功的重要保障。萊茵河流域合作治理的核心機制是1950年成立的ICPR，經過60多年發展，已成為全球流域治理領域的一個多國間高效合作的典范。ICPR具有多層次、多元化的合作機制，既有政府間的協調與合作，又有政府與非政府的合作，以及專家學者與專業團隊的合作。它不僅設有政府組織和非政府組織參加的監督各國計劃實施的觀察員小組，而且設有許多技術和專業協調工作組，可將治理、環保、防洪和發展融為一體。

　　(2)樹立一體化系統生態修復理念

　　在歐洲工業化進程中，萊茵河沿岸各國都對其進行了大規模的開發，采取了大量的工程措施，如筑壩、河道疏浚，以及裁彎取直、截斷小支流等。這些改造使得原先自然的、動態的、難預計的河流轉變為靜態的、可以設計的人工河道，以方便管理和獲取各種利益。河流空間因此遭到蠶食，引發許多不良結果。而對這些不良結果的治理依然是通過引入和采取新的工程性措施，如此便形成了惡性循環。長此以往，萊茵河已變得面目全非。意識到過多的人為作用對河流自然發展規律的破壞，萊茵河流域治理開始探索河流的動態和一體化治理，即注重工程和非工程措施的結合，以及源頭控制、分散治理。觀念上的轉變引導治理措施和治理目標的改變，更加注重維護、恢復河流的自然特性，且更注重其生態恢復，從而為各種生物提供了生存環境。

　　(3)推進流域基礎地質、環境地質與生境調查

　　根據流域治理需要，萊茵河沿岸各國開展了基礎地質調查、水文地質調查與填圖工作。法國、德國等國家1∶10萬、1∶5萬地質填圖已基本完成。在基礎地質填圖基礎上，各國開展了水文地質、自然災害等環境地質調查與填圖工作。德國聯邦地球科學與自然資源研究所牽頭，自1960年開始經過50余年的努力，編制完成了1∶150萬歐洲水文地質圖系。1982年，歐共體環境總司組織編制了1∶50萬歐洲地下水資源圖系，由38幅、148張圖件組成，覆蓋了比利時、德國、丹麥、法國、愛爾蘭、意大利、盧森堡、荷蘭和英國等9個國家。2013年，在對1∶150萬歐洲水文地質圖進行矢量化的基礎上，Cornu等人編制了歐洲地下水生境分布圖，反映與生物相關的地下水流、含水層孔隙大小和滲透性的空間變化。

　　(4)分階段編制并聯合實施流域治理規劃

　　20世紀80年代以來，ICPR在國際合作框架下，簽署了一系列有關萊茵河流域治理的協議。簽約國家協調一致，共同采取行動，對萊茵河環境改善和流域管理起到了巨大作用。1976年，各成員國簽署了控制化學污染公約、控制氯化物污染公約，要求各成員國建立監測系統和水質預警系統，控制化學物質的排放標準。1987年通過的“萊茵河行動計劃”，從河流整體生態系統出發來考慮萊茵河治理，并將鮭魚的重新回歸作為治理效果的重要標志，以此提出“鮭魚2000行動計劃”。1998年，“萊茵河洪水管理行動計劃”獲得通過。2001年，萊茵河部長會議通過了“萊茵河2020計劃”，包含4個方面的治理目標：生態系統改善、防洪、水質及地下水保護。

　　(5)建立量化指標體系和各種生態修復模式

　　萊茵河規劃和治理在歐盟框架下統一實施，在目標上達成統一，并制定了許多量化考核指標。在“萊茵河行動計劃”中，主要目標包括污染控制和改善生態環境等部分，就是以珍貴魚類重返萊茵河(“鮭魚2000”)為實現生態目標的重要標志，即到2000年讓鮭魚回到萊茵河。對于上述目標，每個國家都采取了相應的措施。其它還有許多需要各國共同參與、公眾能夠直觀感受到的恢復性指標，如使萊茵河蘭德平原到2020年受到洪水危害的程度與1995年相比減少25%等。

　　(6)建立完善的監測預警體系

　　為了確保水體保護與治理的有效性，保護萊茵河委員會在萊茵河及其支流建立了水質監測站，從瑞士至荷蘭共設有57個監測站點，通過最先進的方法和技術手段對萊茵河進行監控，形成監測網絡。每個監測站還設有水質預警系統，通過連續生物監測和水質實時在線監測，能及時對短期和突發性的環境污染事故進行預警。ICPR和萊茵河水文組織(CHR)于1990年共同開發了“萊茵河預警模型”，對萊茵河水質進行實時監測，防止突發性污染事故。

　　(7)建立流域信息互通平臺

　　ICPR致力于推動行動計劃的有力實施，同時注重各國間的密切合作與協調。其所建立的“國際警報方案”是萊茵河沿岸各國的信息互通平臺，當發現污染物時，在瑞士、法國、德國和荷蘭設置的7個警報中心能夠及時溝通，迅速確認污染物來源，并發布警報。

　　對我國的啟示

　　一是以流域為單元開展自然資源與生態環境調查評價。

　　流域自然資源與生態環境調查評價是推進流域治理的基礎。根據污染治理、災害防治和水、土地等自然資源管理的需要，開展污染物、地表水、地下水、土地、生態系統等調查評價，摸清自然資源分布與生態環境變化狀況;以土壤、包氣帶、含水層為重點開展基礎地質、水文地質、生態地質綜合調查，建立近地表圈層三維地質框架。

　　二是建立全流域統一的監測體系。

　　萊茵河綜合治理面臨的第一個挑戰是建立一個從瑞士到荷蘭的統一監測體系，需要對不同國家的監測站、檢測物質和分析方法進行對比并統一意見。針對我國流域的實際情況，應分別在干流、支流、湖泊、河口、近海等不同水域設置監測站點，包括水質狀況、水文動態以及生物情況，全流域采用統一科學的綜合監測方法，及時信息共享，掌握上下游動態，并實時在網上公布。

　　三是研究制訂流域綜合規劃與治理行動方案。

　　萊茵河流域生態環境治理是一部歷經百年的人類與河流關系史，教訓極為深刻。我國流域開發建設應做好頂層設計，重視流域生態安全，統籌處理好產業布局、人口集聚與生態環境保護的關系，優先支持沿江城市環保基礎設施適度超前發展。在控制污染物總量排放的前提下，探索激發微觀主體保護流域生態環境的積極性。研究流域發源地在全球氣候變暖過程中的生態環境變化，并及時采取應對措施。

　　四是加強河流生態保護與修復。

　　目前，我國各大流域上下游、干支流、左右岸和水陸之間，開發建設缺乏統籌，生態空間不斷被擠占，導致河流連通性降低、生態系統割裂，河流的生態系統服務價值在不斷降低。在過去的20多年中，萊茵河治理已經從治理污染、關注防洪效果、提高航道保證程度，到逐步重視生態環境保護和生態系統的修復。在近期的所有規劃和行動計劃中，保護濕地、在三角洲地區開辟自然保護區、拆除支流上的大壩或設置魚道等具體的措施和內容，更多地從人與自然和諧的角度采用綜合性的措施恢復河流生態系統。

　　五是建立高效的跨行政區全流域協調機制。

　　為了打破部門和地域之間的分割狀況，在整個流域尺度上建立行政區間協調機制，著力在航運、水電開發、水利工程建設以及水資源分配等方面開展區際協作，解決水、土、生物等資源類型的開發利用與生態環境管理中存在的沖突，強化流域開發管理的區域協調，減少省際之間流域糾紛事件發生，實現流域開發共建共享。探索建立流域開發管理省(市)協作組織，不定期召開流域事務協調對接會議，建立長江流域共同開發管理的合作框架，積極落實各方達成的合作共識。

　　六是鼓勵企業和公眾參與。

　　流域綜合治理，需要政府和企業、公眾的合作與共同努力。整合現有的流域合作管理機制并建立相應的開發交流平臺，讓公眾能夠更便捷的獲取流域管理的政策法規以及水文、生態和環境監測報告等公開信息。同時，參與決策過程，監督各地的執行情況，成為流域管理的重要一員。可以學習德國的經驗，頒布《環境信息法》，既保證了公眾享有參與和監督的權力，還規定了公眾參與環境安全管理的詳細途徑、方法和程序。(作者單位：中國地質調查局發展研究中心)