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　　中國環境報記者陳廷榔

　　2010年3月5日，北京人民大會堂。

　　面對2900多名全國人大代表，溫家寶總理宣布了“十一五”前4年減排成果:二氧化硫減排目標提前實現，化學需氧量減排任務接近完成。這意味著實現4年前做出的承諾已經沒有懸念。

　　截至2009年，化學需氧量、二氧化硫排放量分別下降9.66％和13.14％。這兩個數字看似平常，卻凝聚了全國人民的決心、信心、希望和努力；兩個數字看似枯燥，背后卻是一幅幅天藍云白、水清山綠的生動畫面。

　　4年來，我們用舉國力量打了一場沒有硝煙的規模宏大的戰役，連續3年實現減排雙下降，在波瀾壯闊的環保史上書寫了精彩的一頁。

　　污染減排是一次環境保護發展的歷史性大轉折，它意味著我國污染防治從被動應對轉向主動防控，從國家宏觀戰略層面著力破解資源環境對經濟社會發展的瓶頸制約

　　2006年，我國經濟社會發展進入第十一個五年計劃。

　　3月5日，溫家寶總理代表黨中央、國務院向全國人民做出莊嚴承諾，到“十一五”末，我國化學需氧量和二氧化硫排放量要比2005年下降10％。

　　與以往的環保指標不同，減排指標是約束性的，經由全國人民代表大會審議通過，具有法律效力。

　　兩項主要污染物下降10％，必須在削減增量的前提下削減存量。根據測算，如果GDP年均增長10％，要實現減排目標，二氧化硫總量必須在2005年排放量的基礎上削減26％，化學需氧量則要削減40％。

　　減排面臨的突出問題是，我國經濟增長方式粗放，資源能源消耗大，產業結構屬于重化型，落后產能數量巨大，這些一時都難以有根本性的改變，且我國又處在工業化、城鎮化進程和消費結構升級加快的歷史階段。同時，由于投入不足，治污設施、能力建設等欠賬很多。因此，污染減排的任務相當艱巨。

　　既然壓力如此之大，為什么還要制定這樣的約束性指標？這是因為黨和政府要對人民負責，對歷史負責。

　　進入21世紀，我國經濟社會已經不能承受污染之重。我國大凡高耗能、高污染的主要產品都居世界第一位或前列。巨大的消耗背后是巨大的污染排放量，而巨大的排放量背后是日益增加的環境污染事件和污染糾紛。

　　不轉變發展方式，不加快調整結構、不進行污染減排，資源支撐不住，環境容納不下，社會承受不起，經濟發展就難以持續，現代化進程將會嚴重受阻。

　　2006年4月，第六次全國環保大會提出要加快實現環境保護歷史性轉變。污染減排就是推進歷史性轉變的重大決策部署，是落實科學發展觀的重大舉措。

　　5月，經國務院授權，原國家環保總局代表國務院與各省級政府、6家電力集團簽訂減排責任書。這是國務院第一次與地方政府簽訂環保責任書，目的就是強化地方政府的減排責任。

　　8月，國務院批復了由環保總局和國家發改委制訂的全國主要污染物排放總量控制計劃，減排任務分解到各省、自治區和直轄市。

　　11月，環保總局下發主要污染物總量分配指導意見，要求各地盡快把減排任務落實到市(地)、縣和重點排污單位。

　　但是，由于經濟發展方式的巨大慣性、思想認識的差距，減排工作進度趕不上經濟增速。

　　2006年，“十一五”開局之年。中央把經濟增長的預期目標設立為7.5％，但是，各地快速發展的熱情仍然熱得燙人，以至于國家發改委不得不發出通知，禁止對GDP指標進行層層分解，避免層層加碼，并指出如果以此考核地方政績，“后果十分嚴重”。

　　果然，2006年作為減排起步年，盡管增幅同比大幅度減緩，減排指標的約束性作用開始顯現，但全國化學需氧量和二氧化硫排放量不降反升。

　　污染減排會不會成為一項完不成的環保目標任務？輿論高度關注。

　　面對嚴峻的減排形勢，2007年“兩會”期間，溫家寶總理鄭重地指出:兩個約束性指標是一件十分嚴肅的事情，不能改變，必須堅定不移地去實現。

　　承諾必須完成，減排沒有退路。

　　2007年是減排加速年。溫家寶總理在一份批示中指出:完成節能減排兩項指標是一場硬仗，必須盡早提出綜合性工作方案，建立強有力的組織協調機構，并適時進行全國性的動員部署。

　　4月25日，國務院常務會議召開，研究部署節能減排工作，要求發揮政府的主導作用，充分認識節能減排約束性指標是強化政府責任的指標，實現這個目標是政府對人民的莊嚴承諾，要切實增強責任感。

　　4月27日，全國節能減排電視電話會議召開，進行全國動員部署，此次會議一直開到經濟發展較快的市、縣，溫家寶總理親自講話，要求以更大的決心、更大的氣力、更有力的措施，確保“十一五”節能減排目標實現，促進國民經濟又好又快發展。

　　6月3日，國務院出臺了節能減排綜合性工作方案，規定地方政府主要領導為第一責任人，明確了減排工作任務、措施以及保障制度等。

　　6月18日，國務院成立節能減排領導工作小組，溫家寶總理親任組長。領導小組的主要任務是部署節能減排工作，協調解決工作中的重大問題。

　　7月25日，胡錦濤總書記在一次黨外人士座談會上強調，要進一步加大節能減排工作力度，著力改變高耗能、高排放的狀況。要認真實施節能減排綜合方案，加大重點地區、重點行業節能減排的工作力度，堅決遏制高耗能、高排放行業的過快增長，加快淘汰落后生產能力。

　　10月24日，黨的十七大報告把經濟增長的資源環境代價過大列為影響社會經濟發展的八大問題之首，并首次提出生態文明建設理念，把建設資源節約型、環境友好型社會寫入黨章。環境保護成為全黨意志、施政方略。

　　11月17日，國務院批轉主要污染物減排統計、監測及考核實施方案和辦法，建立減排指標、監測和考核三大體系，加強減排管理。

　　黨中央、國務院的一系列決策部署加快了污染減排步伐，扭轉了被動局面。

　　2007年，國家環保總局細化措施，把主要污染物削減2％作為年度約束性指標，把占全國主要污染物工業排放負荷65％的污染源和城市污水處理廠確定為國控重點污染源。同時，將10％的目標量化為削減二氧化硫673萬噸、化學需氧量571萬噸，分別落實到結構減排、工程減排和管理減排上。

　　地方黨政主要領導親自抓污染減排，立下了“軍令狀”。甘肅省省長徐守盛在國務院新聞辦舉行的一次新聞發布會上說，國務院下達的節能減排任務和指標是必須要完成的，我完不成就要引咎辭職。

　　山東省省長姜大明批評一些部門存有僥幸心理，指出:“什么是約束性指標？約束性指標就是完不成任務就摘烏紗帽的指標。”

　　從省到市、縣，各級政府都成立了節能減排工作領導小組，制訂總量控制計劃，層層分解任務，確定重點減排單位，安排財政資金支持企業淘汰落后產能和重點治污項目建設，污染減排的合力逐步加大。

　　2007年，一系列減排政策措施作用開始顯現出來。這一年全國化學需氧量排放總量比2006年下降了3.2％；二氧化硫排放總量比2006年下降4.7％。全國主要污染物排放量第一次出現了雙下降。11月19日，溫家寶總理在新加坡介紹節能減排進展情況時說:“這是中國發展中的一個‘拐點’。”他滿懷信心地說，中國堅持這樣做下去，就能夠發展起來，也能夠把污染降下來，“中國一定會是藍天白云的中國”。

　　雖然出現了“拐點”，但基礎并不穩固，而且減排的幅度有限，后3年的減排壓力十分巨大。2008年是減排攻堅之年，因為前兩年已經實施了容易見成效的措施，難啃的骨頭在后面。

　　2008年開局，環境保護形勢大好。全國十一屆人大一次會議批準組建環境保護部，強化了統籌協調、宏觀調控、監督執法和公共服務等職能，特別是新成立了總量控制司、監測司和宣教司，增強了減排的組織領導力量。

　　環保事業的發展站在了新的歷史起點上。環境保護部部長周生賢強調，必須進一步增強政治責任感和歷史使命感，堅持從嚴治部，從我做起；要增強推動科學發展和推進歷史性轉變的能力，切實維護群眾環境權益，實現污染減排目標。

　　2008年，環保部門強化執法監督、責任考核、減排核查等手段，大力推進治污工程項目開工建設、環評和“三同時”制度落實到位；嚴格環境準入，從源頭控制新增污染源。這一年，環境保護部對總投資4737億元的156個“兩高一資”項目不予受理、審批或暫緩審批；對治污工程建設緩慢、環境違法問題突出的地區和企業實施區域限批。

　　但是，從2008年下半年開始，國際金融危機不期而至，經濟形勢風云突變。面對不斷下滑的經濟數據，保增長迅速越升成為頭等大事，污染減排再次遭遇到了新問題、新挑戰。

　　“兩高一資”項目要不要從嚴控制？淘汰落后產能要不要按計劃進行？盡管一些“兩高一資”企業因危機影響而停產關閉，客觀上帶來了污染物的減少，但是，一個更大的隱憂正在潛伏著。污染減排的投入可能會減少，環境監管力度會減弱，一些重污染項目會以保增長的名義死灰復燃。

　　在關鍵時刻，黨中央、國務院總攬全局，沉著應對，果斷決策。2008年11月，在中國環境與發展國際合作委員會年會上，面對中外專家，溫家寶總理強調，在應對國際金融危機中，節能減排和環境保護不能放松，保持經濟增長絕不能以犧牲環境為代價。

　　2008年末，國務院制定了投資高達4萬億元的經濟刺激計劃，節能減排和生態保護成為新增投資的重要領域；陸續出臺的十大產業振興計劃把節能環保作為準入門檻。應對國際金融危機成為加強節能減排的一個機遇。

　　2008年，我國首次實現了減排任務完成進度趕上了時間進度，兩項主要污染物與2005年相比下降8.95％和6.61％。2009年，減排工作能不能保持良好勢頭，向最終目標沖刺？

　　這一年，隨著國際金融危機對我國影響的加劇，有的地區出現了大量上高耗能、高排放項目的苗頭，有的地區擅自出臺高耗能行業電價優惠政策；一些企業效益回落，影響節能減排重點工程的實施。

　　面對這些困難和挑戰，國家繼續把節能減排作為調整經濟結構、轉變發展方式的重要抓手，一方面增加節能減排和生態保護投資，另一方面，把生態環境建設培育成新的經濟增長點，大力發展新能源、節能環保等新興戰略性產業，推動經濟向綠色、循環、低碳方向發展。中央的決策部署再次為污染減排提供了動力。

　　各地、各部門加大產業結構調整力度，淘汰落后產能；加快治污工程建設，拉動經濟增長；加強環境監管，防止污染反彈；嚴把項目環評關，防止借保增長之名，違規建設“兩高一資”和產能過剩項目。

　　2009年，我國經濟率先實現回升向好，同時，污染減排也取得了決定性的勝利。

　　4年來，黨中央、國務院完成減排任務的決心不動搖，推進污染減排的力度不減弱，各地、各部門、各單位認真貫徹落實黨中央決策部署，節能減排成為執政的關鍵詞、企業的高壓線、社會的流行語。

　　污染減排是一場舉國參與的大戰役，從中央到地方，從政府到企業，部署周密，措施扎實，步步推進，投入之多、力度之大、范圍之廣前所未有

　　如果說污染減排是一場戰役，那么戰場在哪里？怎樣去組織進攻？

　　作為國家最高的環境保護行政管理部門，環境保護部制定了污染減排路線圖，具體設計了污染物減排管理的技術路線、保障措施和管理制度。

　　“十一五”以來，全國污染減排在淘汰落后產能、治污工程建設、環境監督管理3個戰場上同步推進。

　　按照環境保護部的計劃，建設治污工程，通過工程減排二氧化硫600萬噸、化學需氧量400萬噸；淘汰落后產能，通過結構調整減排二氧化硫約240萬噸、化學需氧量138萬噸；加強監督管理，通過監管減排二氧化硫60萬噸、化學需氧量40萬噸。三者之中，工程減排占了2/3，是推進減排的重中之重。

　　從以前的情況來看，污染防治最突出的一個問題就是治污工程嚴重滯后，規劃項目不能按時完成。例如，2005年全國城市生活污水處理率不到52％。2006年，全國還有205個城市的生活污水處理率為零。

　　“十一五”吸取了這個教訓，把治污工程建設作為抓污染減排的牛鼻子。環境保護部通過嚴格治污設施減排量的核查核算、加大檢查監督與處罰力度、及時發出通報預警等措施，促進各地加快治污工程建設。

　　2008年，環境保護部針對2007年度污水處理設施建設滯后或運行不力的4個城市，實施區域限批；針對脫硫設施未按要求建成投運的3個電力集團，實施集團限批；針對脫硫設施未正常運行的7家電廠，在全額追繳排污費的基礎上扣減電價并處以5倍罰款。嚴厲的措施起到了敲山震虎的作用。

　　各地加大資金投入，出臺支持政策，拓寬融資渠道，探索營建模式，大力推進污水處理設施建設；黨政主要領導親自布置督促，要求限時建成投運，強化環保問責。

　　2008年，遼寧省一次性啟動99座污水處理廠建設，超過了過去12年總和的1倍。2009年底建成后，城市污水處理率從60％提高到86％，縣城污水處理率從8.2％提高到82％，一舉還清歷史欠賬。

　　針對資金不足問題，各地創新建設運行模式。江西把全省城市污水處理廠建設打捆融資，從幾大銀行貸款60多億元，確保所有縣都建污水處理廠。位于西部的陜西省建立了“企業建廠、政府建網、企業運營、政府監管”的模式，加快污水處理廠建設。

　　“十一五”是我國治污設施建設最快的時期。到2009年，2006年以來累計新增城市污水處理能力4460萬噸/日。江蘇、浙江、河南、廣東等省實現了縣縣建成污水處理廠，江蘇省和浙江省著手編制鎮級污水處理設施建設規劃，廣西、湖北、遼寧等省正在全面推進污水處理一縣一廠建設。2006年以來，全國累計新增燃煤脫硫機組總裝機容量4.11億千瓦，脫硫機組比例由2005年的12％提高到2008年的60％。

　　污染減排要從源頭抓起，否則治污設施建得再多，效果也是十分有限。減排必須從產業結構調整上做文章。

　　我國的工業結構偏重化型，“兩高一資”行業對GDP的貢獻很大。造紙、食品、化工、紡織4個行業的化學需氧量排放量占整個工業的70％以上，火電、水泥等行業的二氧化硫排放量占整個工業的60％，而且這些高耗能、高污染行業存在著大量落后產能，減排潛力比較大。

　　結構減排要抓住重污染行業。從2006年起，國家發改委等部門每年都安排火電、焦化、水泥、造紙、酒精、味精、檸檬酸等行業落后產能淘汰計劃，連續發布4批產業結構調整指導目錄，要求各地限時完成。同時，中央財政設立獎勵資金，采取專項轉移支付方式，對經濟欠發達地區淘汰落后產能給予獎勵。

　　2009年7月30日，國家能源局舉行新聞發布會宣布，截至6月30日，全國已累計關停小火電機組7467臺，總容量達到5407萬千瓦，提前一年半完成了“十一五”關停小火電機組5000萬千瓦的目標。

　　“十一五”以來全國累計關閉小火電6006萬千瓦，分別淘汰煉鐵、煉鋼、焦炭、水泥和造紙等落后產能2110萬噸、1640萬噸、1809萬噸、7416萬噸和150萬噸。一個個重污染企業的淘汰出局，換來了環境質量的好轉和群眾滿意度的提高。

　　淘汰落后產能不僅是污染減排的要求，而且是提高經濟發展質量、增強競爭力的必然選擇。“十一五”以來，山東、遼寧等一些地區主動提高排放標準，迫使污染嚴重的小企業退出。

　　2002年，山東造紙行業的化學需氧量排放量占到全省工業總排放量的51.4％，但是GDP的貢獻率僅為3.4％。山東省頂住壓力，實行嚴于國家標準4倍的地方行業標準，將一些中小型的、工藝技術設備相對落后的造紙企業淘汰出局。2008年，造紙企業數量大幅度減少，而造紙產量和利稅較2002年分別增加了一倍以上和兩倍，同時，造紙行業的化學需氧量排放量同比減少了58％。產業結構調整提高了發展質量，改善了生態環境。

　　除建設治污設施、淘汰落后產能之外，各地還通過大力推行清潔生產和發展循環經濟等，減少資源消耗和污染排放。尤其是加強了環境監管，鞏固減排成果。

　　“十一五”以來，黨中央、國務院對環境執法提出了明確的要求。胡錦濤總書記批示要求，環保部門對在督促檢查中責令停產整頓的企業要有后續督察措施；溫家寶總理強調，執法要像鋼鐵一樣硬，不要像豆腐一樣軟。

　　由于認識不到位、利益驅使等原因，環境違法行為普遍存在。在污染減排這個戰場上，環境執法人員與排污企業面對面交鋒，打的是陣地戰、游擊戰。

　　2007年5月，國家環保總局派出6個檢查組，對淮河、海河、黃河、長江和太湖流域11個省38個市118個縣進行了檢查。在檢查的126個工業園區中，有110個存在違規審批、越權審批、降低環評等級和“三同時”不落實等違法問題；在抽查的75家城鎮污水處理廠中，有38家存在運行不正常、處理不達標或停運的現象；在抽查的529家企業中，有234家企業存在環境違法行為。這是我國環境違法狀況的一個縮影。

　　面對違法行為普遍存在的問題，“十一五”以來，環境保護部連續4年聯合監察部等8部門，開展環保專項行動，向環境違法行為發起凌厲攻勢。4年間，全國共出動執法人員790萬余人次，檢查企業340萬多家，查處違法案件7萬多件，掛牌督辦案件1700多件，追究責任人1000多人。執法力度與規模都是空前的。

　　2009年，一些地區在保增長擴內需中搞低水平重復建設，上“兩高一資”和產能過剩項目。周生賢強調，絕不讓今天的投資項目成為明天整治、淘汰關停的對象。環境保護部抓住苗頭，對“兩高一資”行業的重污染企業進行全面檢查，防范新一輪投資沖動。全國各地對2008年7月以來開工建設或投運的項目、造紙行業進行專項執法檢查，查處未批先建項目1824個，沒有落實環保“三同時”項目3167個，依法責令其停止建設或生產，限期落實整改措施。

　　4年來，全國環境執法人員犧牲無數個節假日，度過無數個不眠夜，為推進污染減排、保障環境安全付出了艱辛的勞動。

　　污染減排需要制度保障。環境保護部制定了污染物減排考核、統計、監測、核查、調度、直報、備案、信息公開、預警等9項制度。完整、系統的制度解決了污染減排的動力問題，保證了減排持續推進。

　　環境保護部要求，所有國控重點污染源必須在2008年底前安裝自動監測裝置，治污設施監測裝置與環保部門聯網，實現在線監控；加強城鎮污水處理廠、燃煤脫硫設施二氧化硫減排核查核算，對治污設施運行維護、臺賬檔案、在線監測、中控系統建設、分散控制系統等進行規范，從制度上防止停運偷排。

　　為了確保減排數據真實可信，減排核查是關鍵。國家專門制定了減排監測辦法，制定了減排核查制度，在環保史上，減排核查無疑是最嚴格的。環境保護部每年兩次組織力量對各地的減排情況進行核查，并到現場檢查，防止各地在減排量上報“花賬”；規定只有經過環境保護部核準后，地方減排結果才能公開發布。

　　2008年和2009年，環境保護部對兩次核查中發現存在突出問題的河北滄州等8城市和天津陳塘熱電廠等5家企業發出減排預警，約談當地政府領導，進行督察指導，責令限期整改。嚴格的考核問責引起強烈反響，促使各地節能減排工作的推動力度大幅提高。

　　密切關注中國減排問題的一些西方國家，通過其全球衛星觀測系統對我國的減排情況進行觀測和分析后認為，2007年下半年，中國二氧化硫排放量的確出現“拐點”，隨后二氧化硫濃度呈現較大幅度下降。這充分說明了減排結果的真實可信。

　　4年來，污染減排改善了重點區域流域和城市的環境質量，解決了一批影響群眾健康和可持續發展的突出環境問題，促進了產業結構調整，優化了經濟發展。

　　污染減排是一場利益博弈，也是一個政策制度創新實踐的過程，在博弈中規則不斷完善，矛盾各方由對立走向協調

　　周生賢指出，完善的環境政策法規標準制度體系與完備的環境基礎設施和調整優化產業結構，共同構成改善環境質量的三大支柱。

　　“十一五”期間，我國在構建完善的環境政策法規標準制度體系方面邁出了新的步伐，形成了激勵與約束并舉、引導與推動同步的工作局面。

　　把完善市場調節機制作為節能減排的基本手段。2007年，環保部門聯合發改委實施1.5分的燃煤脫硫機組發電加價政策，脫硫效率低于80％的電廠，扣上網電價并處5倍上網補貼電價的罰款。同時，中央環保專項資金支持電廠脫硫貸款貼息等優惠政策。

　　區區1.5分錢卻產生了巨大的減排效益。僅2006年，全國電力企業就建成脫硫能力7000多萬千瓦，超過了前10年4600萬千瓦的總和。

　　多年來，“兩高一資”行業投資一直高燒不退，并造成部分行業產能嚴重過剩。為此，國家采用了價格、財稅等綜合經濟手段加以遏制。例如，對限期淘汰的落后企業實行差別電價水價；金融機構對按規定應予淘汰的落后造紙、酒精、味精、檸檬酸產能停止各種形式的授信支持，并收回已發放的貸款。

　　制定限制高耗能、高污染產品出口的各項經濟政策。2006年，國家運用調整出口退稅、加征出口關稅、削減出口配額、將部分產品列入加工貿易禁止類目錄等措施，控制高耗能、高污染產品出口。2008年，環境保護部發布第一批“高污染、高環境風險”產品名錄，向財政部、稅務總局建議取消39種產品的出口退稅和加工貿易。

　　實施綠色電力調度。依據可再生、機組能耗和污染物排放水平的次序，優先調度發電能力。2008年11月，湖北省電力公司在全國率先推出綠色電力調度機制，盡量多發水電，優先調度脫硫機組，合理轉移發電量，發揮現有脫硫設施的減排作用。實施半年成效顯著，脫硫機組電量占統調火電機組發電量的比重提高了15個百分點，累計削減二氧化硫排放量約8萬噸。

　　從2007年開始，環保部門聯合金融、保險、證券等部門構建環境經濟政策體系。2007年，環保部門聯合金融部門發布了綠色信貸的指導意見，將1.8萬家企業環境違法信息納入銀行征信系統，限制污染企業融資。2008年，聯合保監會開展綠色保險試點，選擇高危行業開發環境污染責任保險產品，推動污染成本內部化。同時，聯合證監會制定綠色證券政策，限制污染企業從資本市場上獲得資金。環境保護部對屬于重污染行業的申請上市或再融資的公司，進行環保核查。2007年，環保總局否決或暫緩10家企業84億元的上市申請，抑制了“兩高一資”產業擴張。目前，以綠色信貸、綠色保險、綠色證券為核心的環境經濟政策體系已基本成型。

　　實施污染減排以來，對于很多地區、企業來講，有很多新變化需要他們去適應，需要調整思路，因為有了新的游戲規則。

　　2007年11月10日，國內首家排污權儲備交易中心在浙江嘉興正式掛牌成立。對此，嘉興一些企業印象深刻。他們一直免費使用的排污權突然要花錢買了，而另一些企業多余的排污權則可以出賣獲利了。

　　實施總量控制制度以來，沒有環境容量就不能上項目，使環境容量成為一種有限資源，一個最重要的變化就是催生了排污權交易市場。

　　2009年，環境保護部協同財政部在江蘇開展太湖流域排污權交易，對化學需氧量和二氧化硫明碼標價，利用市場機制激勵企業污染減排。湖南、湖北、重慶等地都在推行這種制度。

　　對新變化同樣有深刻體會的還有河北省一些地方。自2008年4月起，河北省在子牙河流域的5市實施跨界斷面目標考核和生態補償管理機制，即出境水質超標，就扣繳財政的錢，上游如果對下游造成污染將付出代價。第一個月，石家莊市360萬元就被從賬上劃走了。到2009年3月底，5市一年共扣繳補償金1430萬元。

　　政策效果很快顯現。2008年，子牙河化學需氧量平均濃度比上年降低42.8％，氨氮平均濃度比上年降低13.7％，達到多年來的最好水平。2009年起，這項制度在全省七大水系56條河流全面推開。河北省被環境保護部確定為省級全流域生態補償的試點。

　　除了政策激勵之外，4年來，法律制度也在完善，進一步規范、約束政府的施政行為和企業的經濟行為。

　　違法成本低、守法成本高一直是環境違法行為屢禁不止的重要原因，加大處罰力度是推進減排的必要舉措。2007年初，環保總局通報了投資1123億元的82個嚴重違反環評和“三同時”制度的鋼鐵、電力、冶金等項目，首次啟動區域限批措施，以遏制高污染高耗能產業的迅速擴張。4年來，全國各級環保部門頂住巨大壓力，每年都對一些違法行為嚴重、環境問題突出的地區、企業給予嚴厲處罰，就是2009年也沒有例外。

　　2008年6月1日，新修訂的《水污染防治法》正式實施。這部法律首次規定了全面推行排污許可證和總量控制等制度；加大了對違法行為的處罰力度，超標排放行為越嚴重，造成的損失越大，受罰就越多，上不封頂。

　　各地通過健全法律制度來加強污染防治。河北省出臺了《減少污染物排放條例》，河南省出臺了《水污染防治條例》。浙江省從2009年起，對重點水污染物排放實行總量控制制度，超標排放的單位最高將面臨200萬元的罰款。

　　著力從決策源頭控制污染源，是提高減排效率的重要措施。環保部門提高環境準入標準、嚴格實行環評制度，把牢“控制閘”。

　　環境準入標準是抑制“兩高一資”行業盲目擴張的重要制度。2006年以來，國家環保部門提高了電力、鋼鐵、石化等13個高耗能、高排放行業建設項目的環境準入條件，否決了一批違法、違規項目。2006年~2007年，環保總局對總投資近1.5萬億元的377個項目作出了不予審批或暫緩審批的決定。寧愿現在得罪人，也絕不做歷史的罪人。

　　2009年10月，《規劃環境影響評價條例》實施，為從源頭上防止環境污染和生態破壞，抑制“兩高一資”、產能過剩行業擴張和低水平重復建設提供了剛性約束。環境保護部實行規劃環評與項目環評聯動，將區域規劃環評作為受理審批區域內高耗能、高污染項目環評文件的前提。2006年以來，環保部門針對典型行政區、重點行業和專項規劃等開展的規劃和戰略環評已達100多個。一些地區通過規劃環評，優化了產業結構和空間布局，提升了發展質量。

　　長期以來，我們習慣于以GDP來評價干部的能力與政績，導致一些地方不惜以巨大的資源環境代價換取經濟增長。污染減排能否完成，地方黨委政府是關鍵，必須用考核制度來實現減排指標的約束性作用。國家發布了污染減排考核辦法，核心就是問責。貴州省出臺了《主要污染物總量減排攻堅工作行政問責辦法》，對城市污水處理設施建設進度嚴重落后的市(州、縣)政府領導進行誡勉談話；廣西壯族自治區對未按計劃完成城鎮污水處理設施建設的47位市(縣)政府主要領導向全區發出通報。考核問責促使各地變壓力為動力，由被動走向主動。

　　4年來的污染減排實踐，開創了加快推進環保歷史性轉變的良好局面，拓寬了環境與經濟協調發展的道路，為政府贏得了民心，為民族贏得了更加美好的未來。