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　　中央組織部近日印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，規定不能僅僅把地區生產總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，中央有關部門不能單純以地區生產總值及增長率衡量各省（自治區、直轄市）的發展成效。那么，政績考核改革的意義是什么？如何分步實行政績考核改革？

　　黨的十八大報告明確指出，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展。筆者認為，黑色發展轉向綠色發展、線性發展轉向循環發展、高碳發展轉向低碳發展，必須依靠體制機制變革的保障，政績考核機制的改革便是重要內容。

　　綠色GDP增長才是地方政府的政績

　　■閱讀提示

　　把生態文明建設融入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設等各方面和全過程以后，就實現了經濟生態化和生態經濟化，此時的GDP便是綠色GDP，綠色GDP增長是政府的政績。

　　政績考核是對政府及其官員從政行為績效的評判。正確認識政績考核，必須正確認識市場、政府與公眾的角色定位。

　　首先，從市場作用看政績考核——GDP增長主要不是政府政績。

　　國內外的廣泛實踐證明，市場機制在資源配置中比政府機制更加有效，市場機制能夠有效地配置商品于不同的消費者之間，有效地配置要素于不同的生產者之間，有效地配置要素于不同的商品生產，從而實現或接近帕累托最佳狀態。正因為如此，我國在經歷了幾十年的計劃經濟體制之后，經過艱苦卓絕的探索，終于找到了中國經濟體制改革的目標模式——社會主義市場經濟體制。市場化改革的實踐充分表明，哪個地方的市場化程度高，哪個地方的經濟增長就快。這就說明，GDP增長應該歸功于市場機制，而市場機制中最活躍的主體是企業。

　　其次，從政府功能看政績考核——黑色GDP增長是政府的負政績。

　　經濟學原理告訴我們，政府的宏觀職能是調控宏觀經濟運行、制定國家發展戰略、協調對外經濟關系，政府的微觀經濟職能是提供公共物品、促進市場競爭、提供社會保障。水資源、林業資源、漁業資源等自然資源，水環境、大氣環境、土壤環境等環境，氣候平衡資源、碳匯資源等氣候資源都是屬于典型的公共物品，公共物品的主要供給者是政府。這就是說，生態文明建設得好，政績就大；生態文明建設得差，政績就小；以破壞生態環境和資源能源為代價刺激經濟增長是黑色GDP增長，是政府的負政績。對于這種行為必須嚴格禁止或嚴格懲處。針對這種黑色增長，習近平總書記一針見血地指出：“寧要綠水青山，不要金山銀山”。

　　其三，從公眾需求看政績考核——綠色GDP增長是政府的政績。

　　人民政府為人民。因此，政府績效考核必須考察公眾的需求狀況。在溫飽問題沒有解決的情況下，公眾首先需要滿足的是衣食住行等基本需要。但是，目前我國的人均GDP已經達到6000美元，公眾已經不再停留于衣食住行的基本需要，安全的需要、社交的需要、尊重的需要、自我實現的需要已經全面凸顯，滿足這些需要必須以生態文明建設為前提，這離不開政府的推動。把生態文明建設融入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設等各方面和全過程以后，就實現了經濟生態化和生態經濟化，此時的GDP便是綠色GDP，綠色GDP增長是政府的政績。

　　當前政績考核存在三個問題

　　■閱讀提示

　　我國的政績考核存在考核內容不全面、考核指標劃一化、考核方式不科學等問題。

　　問題之一：唯GDP論英雄——考核內容片面化。

　　我國改革開放以來經濟增長保持較高速度，取得了舉世矚目的成就。但是，為了實現高產出和高增長，我們付出了巨大的代價：

　　一是高投入——產出大建立在投入大的基礎上，而利潤率卻處于“U”字形曲線的底端；二是高消耗——以自然資源的粗放式投入為代價，資源生產率低下，加劇自然資源供求矛盾；三是高排放——以環境污染的加劇為代價，出現污染型增長，隨著收入水平的上升環境狀況至今還在惡化。這種發展模式是典型的“唯GDP論英雄”的模式，是不可持續的模式，必須轉向綠色GDP論英雄的模式。

　　在落實科學發展觀的過程中，可以說已經在理念上完成了這一轉型。“既要金山銀山，又要綠水清山”理念的形成就是對“只要金山銀山，不要綠水青山”的替代。

　　但是，在實踐中依然還是存在“唯GDP論英雄”的影子。表現之一是：口頭上說一套，行動上做一套，綠色GDP是嘴上說說，GDP是真抓實干；表現之二是：政績考核中象征性地加入若干生態環境指標，實際上權重很小，對績效考核的結果沒有什么實質性影響；表現之三是：招商引資成為政府各個部門的中心工作，而真正作為良好生態環境這一公共物品供給者的政府職能卻被弱化。

　　問題之二：劃一的考核指標——考核指標大一統。

　　目前，大部分區域的政績考核已經建立了包括經濟發展指標、社會發展指標和環境保護指標在內的綜合的政績考核指標體系，例如一些地方指標體系中經濟發展指標占60%的權重，社會發展指標占25%的權重，環境保護指標占15%的權重。表面上看，已經解決了“唯GDP論英雄”的問題，實際上不然。一些地方即使納入了環境保護等生態文明建設的指標，由于生態文明權重賦值過小以及各個地區的指標及權重的劃一性，對于生態功能保護為主的區域，即使生態建設績效顯著，也難以位列前茅。對于經濟極為發達的區域，即使環境保護績效一般，也依然會位列前茅。更為嚴重的是，對于一些以生態建設和環境保護為主的限制開發區域，一旦陷入追逐GDP的泥潭，將會帶來嚴重的生態危機和環境危機。

　　問題之三：政府內部兜圈子——考核主體單一化。

　　政績考核局限于政府內部兜圈子是遠遠不夠的。政府內部的逐級考核最多是政績考核的一個部分，而絕不是全部。更重要的是要由政府的服務對象來評判。被服務者答應、被服務者滿意、被服務者高興，那才叫真正的政績，否則，只能是負政績。非政府組織等社會主體培育滯后、公眾參與等社會機制的嚴重缺乏、居民對政府政績的評判渠道的嚴重缺乏，既是問題本身，又是導致問題的根源。

　　總之，我國的政績考核存在考核內容不全面、考核指標劃一化、考核方式不科學等問題。

　　改革政績考核機制需要經歷三大步驟

　　■閱讀提示

　　“唯GDP論英雄”轉向“綠色GDP論英雄”，劃一的“綠色GDP論英雄”轉向分類的“綠色GDP論英雄”，有差別的“綠色GDP論英雄”轉向“幸福指數論英雄”。

　　上述分析可見，我國的政績考核機制改革需要經歷三大步驟：

　　第一步：“唯GDP論英雄”轉向“綠色GDP論英雄”。

　　綠色發展視角下的政績考核制度首先要完成從“唯GDP論英雄”真正轉向“綠色GDP論英雄”。“綠色GDP論英雄”就要做到：

　　真正把資源節約作為約束性指標，實施最嚴格的土地資源管理制度，實施最嚴格的水資源管理制度，實施最嚴格的能源資源管理制度等。而且，要盡快完成工業用地從遞增向遞減的轉變、取水總量從遞增向遞減的轉變、能耗總量從遞增向遞減的轉變。

　　真正把污染物減排作為約束性指標，實施最嚴格的環境保護制度，既要嚴格實施污染物總量遞減前提下的總量控制，又要確保環境質量改善為前提的總量控制。要改善環境，必須把滯留在環境中污染物“存量”降下來。

　　真正把溫室氣體減排作為約束性指標，實施最嚴格的溫室氣體減排制度，并且要盡快完成從強度減排（單位GDP的二氧化碳排放量的遞減）轉向總量減排（二氧化碳絕對排放量的遞減）。

　　第二步：劃一的“綠色GDP論英雄”轉向分類的“綠色GDP論英雄”。

　　同類項比較是科學的比較。因此，要針對不同區域建立差異化的、分類型的政績考核指標體系，進行同類項比較。國務院已經頒布了主體功能區規劃，以此為依據，可以建立同類項比較的政績考核指標體系。限制開發區與限制開發區比較，重點開發區與重點開發區比較，優化開發區與優化開發區比較。舉例來說，四川省、云南省、貴州省等以生態屏障功能為主的限制開發區域進行比較，廣東省、浙江省、江蘇省等追求生態經濟協調發展的優化開發區域進行比較。

　　限制開發區保護好生態與重點開發區發展好經濟是同等重要的。在比較政府及其官員政績的時候，必須把限制開發區的第一名與優化開發區的第一名同等對待。這樣，才能真正體現“保護生態就是保護生產力”，才能真正把“生態優先”理念落到實處。我們不僅要提倡“既要金山銀山，又要綠水清山”的觀點，而且要樹立“有了綠水清山，就是金山銀山”的理念。

　　分類的“綠色GDP論英雄”就要體現在政績考核的指標體系及其權重設置上。對于重點開發區而言，指標體系的設定，也許是經濟發展指標占60％，社會發展指標占25％，環境保護指標占15％；對于限制開發區域而言，也許環境保護指標占60％，社會發展指標占25％，經濟發展指標占15％。這才是主體功能分區的基本理念和根本宗旨，才是按照生態位理念進行產業布局的具體體現。因此，要分別構建限制開發區的政績評價指標體系、重點開發區的政績評價指標體系和優化開發區的政績評價指標體系。只有這樣，才有可能形成區域之間產業布局的合理分工，才有可能形成流域上下游之間生態環境與經濟社會的協調發展。

　　第三步：有差別的“綠色GDP論英雄”轉向“幸福指數論英雄”。

　　我們的宗旨是為人民服務。人民滿意不滿意、人民高興不高興、人民答應不答應是檢驗經濟社會發展的根本標準，歸根結底，取決于人民幸福不幸福。經濟社會發展的目的就是為了人民的幸福，而人民幸福與否只有人民知道。因此，政績考核要由人民來回答，要建立人民幸福指數的主觀評價。

　　人均GDP或人均綠色GDP等客觀指標評價高，而人民幸福指數等主觀評價低，不能算好；人均GDP或人均綠色GDP等客觀指標評價高，而人民幸福指數等主觀評價也高，才算真正好。浙江省安吉縣是被環境保護部命名的全國第一個生態縣，人均GDP并不比全國百強縣高，但是，幸福指數卻特別高。原因是，通過“中國美麗鄉村”建設計劃的實施，一個“山美水美環境美、吃美住美生活美、穿美話美心靈美”的中國最美鄉村雛形已經呈現，全縣居民普遍從中得到實惠、得到幸福。

　　因此，既要建立科學、客觀、公正、有差別的綠色GDP定量評價指標體系，又要建立由人民說了算的真實、主觀、合理、有群眾基礎的幸福指數評價體系。只有這樣，才能解決“隨著人均收入水平的上升，幸福指數反而下降”的評價悖論。而要提高幸福指數，必須真正解決群眾普遍關心的、與生活質量和生命質量緊密關聯的生產環境、生活環境和生態環境問題。要通過水環境保護、大氣環境保護、土壤環境保護，讓人們喝上潔凈的水、呼吸新鮮的空氣、吃上安全的食品。

　　幸福指數的主觀評價要由相對中立的中介機構和統計部門來進行。就現狀看，統計部門的城調隊是開展“幸福指數”問卷調查的理想主體。要建立嚴格的包括生態文明建設滿意度在內的幸福指數評價制度。而且，各地的“幸福指數”要公諸于眾。只有這樣，政府的所有工作才能真正圍繞人民的幸福指數而開展，才能真正體現黨的根本宗旨。