全國人大常委會(huì)8月31日通過的《民事訴訟法》修正案為環(huán)境公益訴訟打開了一扇門。修訂后的《民事訴訟法》規(guī)定:對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。
新增的"公益訴訟"條款明確原告主體資格為:"法律規(guī)定的"、"機(jī)關(guān)"及"有關(guān)組織"，無疑使我國公益訴訟制度邁出了法律制度破冰的一大步。
一直以來，環(huán)保民間組織作為環(huán)境公益訴訟的主力軍，不斷推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度的司法實(shí)踐，成為維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益及推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的重要力量。
誰有資格當(dāng)原告？
困難：訴訟主體設(shè)置范圍太窄
鱘鰉魚、松花江和太陽島:你們是否有權(quán)控訴人類行為對(duì)你們的侵害？
2005年12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院3位教授及3位研究生向黑龍江省高級(jí)人民法院提起了國內(nèi)第一起以自然物(鱘鰉魚、松花江、太陽島)作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟。松花江水污染事件后，國內(nèi)一些專家呼吁在國內(nèi)試點(diǎn)環(huán)境公益訴訟，即由非直接利益相關(guān)者以公益名義，對(duì)污染者提起訴訟。可惜，法庭未予立案。
從司法實(shí)踐看，公益訴訟面臨的最大困難是法律對(duì)原告資格的限制。修訂前的《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定，民事訴訟的原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。這嚴(yán)格地限制了公益訴訟原告資格，也成為環(huán)境公益訴訟形成瓶頸的重要因素之一。
立法困局未能完全影響環(huán)境公益訴訟制度在地方的探索。2007年開始，貴陽、無錫、昆明等地相繼試點(diǎn)設(shè)立了專門受理環(huán)境訴訟案件的環(huán)保法庭。
在現(xiàn)行法律放寬訴訟主體資格前，貴陽、無錫兩地先行一步，放寬了對(duì)訴訟主體的“直接利害關(guān)系”要求。
貴陽規(guī)定“兩湖一庫”管理局、環(huán)保局、林業(yè)局、檢察院等4家單位具有訴訟主體資格。
無錫則進(jìn)一步將環(huán)保社團(tuán)組織、居民社區(qū)物業(yè)管理部門也納入進(jìn)來。盡管對(duì)放寬訴訟主體抱著先行先試的態(tài)度，但無錫市環(huán)保法庭還是確定訴訟主體“以檢察院為主”。
近幾年來，環(huán)保民間組織作為環(huán)境保護(hù)的主力軍一直活躍在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的第一線，民間組織作為訴訟主體資格的限制一再取得突破。
2009年6月，江蘇江陰港集裝箱公司在作業(yè)過程中隨意排放、沖刷鐵礦石粉塵造成污染。2009年7月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向無錫市中級(jí)人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請(qǐng)求判令江陰集裝箱公司立即停止對(duì)公共環(huán)境利益的侵害，消除對(duì)無錫市、江陰市飲用水水源地和取水口的威脅。
無錫市中級(jí)人民法院正式對(duì)這一環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案進(jìn)行立案審理，這標(biāo)志著我國首例由環(huán)保社團(tuán)作為原告的環(huán)境公益訴訟全面啟動(dòng)。
2010年11月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)聯(lián)合貴陽當(dāng)?shù)氐囊患疑鐖F(tuán)組織——貴陽公眾環(huán)境教育中心，共同向清鎮(zhèn)市人民法院提起環(huán)境公益訴訟，請(qǐng)求判令一造紙廠停止排放污水。2011年1月，此案由清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭公開審理，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)全部訴訟請(qǐng)求獲得法院支持，造紙廠被關(guān)停。這是我國社團(tuán)組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。
2011年1月，云南省昆明市中級(jí)人民法院對(duì)云南省首例環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行宣判:兩家企業(yè)被判立即停止對(duì)環(huán)境的侵害，并賠償400余萬元。此案由昆明市環(huán)保局提起公益訴訟，昆明市人民檢察院支持起訴。
2011年10月19日下午，云南省曲靖市中級(jí)人民法院正式受理了自然之友、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)及曲靖市環(huán)保局作為原告提起的關(guān)于曲靖鉻渣污染事件的公益訴訟，這也是國內(nèi)首例由草根環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟。
應(yīng)該說，曲靖市中級(jí)人民法院受理此案，對(duì)草根民間組織在公益訴訟中的原告身份是一種肯定和認(rèn)可。
中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心主任王燦發(fā)說，鉻渣污染事件公益訴訟案是我國環(huán)境公益訴訟的歷史性突破，也是我國無利益相關(guān)者提起公益訴訟的一個(gè)良好開端。
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副秘長書謝玉紅介紹說，實(shí)踐中大量公益訴訟案件因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定原告與案件之間沒有直接的利害關(guān)系而不予立案或被駁回起訴。正是因?yàn)榉蔁o明文規(guī)定，能否立案就完全取決于法院本身的創(chuàng)新程度。
蓬萊溢油事件發(fā)生后，北京華城律所律師賈方義以個(gè)人名義向法院提起了環(huán)境公益訴訟，要求中海油和康菲石油設(shè)立百億元的賠償基金，但未能立案。
盡管全國各地對(duì)公益訴訟的探索和實(shí)踐一直都在進(jìn)行，但這些年來，在《民事訴訟法》修訂前，我國公益訴訟并無法律依據(jù)。實(shí)踐中，大量公益訴訟案件因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定原告與案件之間沒有直接的利害關(guān)系而不予立案或被駁回起訴。因?yàn)樵诃h(huán)境公益訴訟適格原告上，立法尚存空白。對(duì)誰有起訴資格，法院對(duì)主體資格如何審查，法律沒有明確規(guī)定。
訴訟費(fèi)用誰來出？
瓶頸:鑒定費(fèi)用和技術(shù)難題成了攔路虎
確立了訴訟主體，并非是建立健全環(huán)境公益訴訟制度的全部。如何制定配套措施，從而保證環(huán)境公益訴訟能夠順利提起，是各地實(shí)踐中無法回避的問題。立法的空白帶來另一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題——環(huán)境公益訴訟面臨龐大的經(jīng)費(fèi)和技術(shù)瓶頸。
在云南鉻污染事件中，民間環(huán)保組織自然之友成功地向污染企業(yè)提起訴訟。在艱難的取證之后，自然之友被700萬元的生態(tài)環(huán)境損害鑒定費(fèi)用報(bào)價(jià)困在了原地。
自然之友提出的訴訟請(qǐng)求中，重要的一項(xiàng)就是要求被告賠償因鉻渣污染造成的環(huán)境損失。污染范圍、污染程度，以及污染造成經(jīng)濟(jì)損失的具體金額，則需要由具備評(píng)估能力和司法鑒定資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)作出鑒定。如果沒有生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估鑒定，即便自然之友勝訴，法院也無法判定被告該付出多少賠償。
生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估是一多學(xué)科、綜合性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，國內(nèi)既具備評(píng)估能力，又有司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)少之又少。而且，鑒定的費(fèi)用還非常高。
自然之友曾向一家具有司法評(píng)估資質(zhì)的機(jī)構(gòu)提出過鑒定請(qǐng)求，對(duì)方給出的報(bào)價(jià)是700萬元。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自然之友的承受能力。
眾所周知，進(jìn)行公益訴訟要投入大量財(cái)力、精力，只有經(jīng)費(fèi)有了保障，環(huán)境公益訴訟制度才能得以順利推進(jìn)。國外經(jīng)驗(yàn)表明，提起公益訴訟的原告可以就訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)等訴訟支出，向公益類基金申請(qǐng)費(fèi)用。
事實(shí)上，公益基金資助環(huán)境公益訴訟在我國已有先例。2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等單位起訴貴陽市一造紙廠水污染侵權(quán)糾紛，向貴陽市“兩湖一庫”基金會(huì)提出污水檢測費(fèi)申請(qǐng)，基金會(huì)根據(jù)法庭意見先行墊付。2010年3月，貴陽市中級(jí)人民法院和清鎮(zhèn)市人民法院出臺(tái)的《關(guān)于大力推進(jìn)公益訴訟制度的意見》中規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的原告如果存在資金困難，例如評(píng)估費(fèi)、鑒定費(fèi)等，可以申請(qǐng)公益基金援助。
雖然貴陽、無錫、昆明和玉溪等地近年來相繼成立了環(huán)保法庭，但公益訴訟的案例并不多，其中一個(gè)重要原因是缺少公益訴訟基金支持。
據(jù)了解，海南、無錫等地也在嘗試建立環(huán)保公益基金。2011年9月，海南省高院與省財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《海南省省級(jí)環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》，解決當(dāng)事人提起民事公益訴訟訴訟費(fèi)用的預(yù)交和負(fù)擔(dān)問題。應(yīng)該說，公益基金的建立及其制度的完善，能夠有效解決提起環(huán)境公益訴訟的后顧之憂，未來環(huán)境公益訴訟的前景將更加光明。
此外，近年各地為鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟制度的建設(shè)，相繼出臺(tái)了一系列措施。
為鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟，無錫法院出臺(tái)了一系列措施，不僅訴訟費(fèi)全免，而且降低了立案標(biāo)準(zhǔn)，簡化立案審查，只要有表象證據(jù)，比如提供一張企業(yè)污染的照片就能立案，之后由法院組織力量進(jìn)行實(shí)地勘驗(yàn)取證，以減輕原告的負(fù)擔(dān)。但要一勞永逸，還得建立公益訴訟基金和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。
還有多少路要走？
窘境:法庭不少，案件不多
無論是在無錫、貴陽還是在云南的環(huán)保法庭，都試圖建立一套環(huán)境公益訴訟的獨(dú)特立案規(guī)則和審判規(guī)則，但他們不得不面臨的一個(gè)尷尬是，無案可辦。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國范圍內(nèi)共有15個(gè)省(直轄市)設(shè)立了77個(gè)環(huán)保法庭，但環(huán)境公益訴訟的案源普遍很少。
進(jìn)入司法程序的環(huán)境公益訴訟數(shù)量稀少，但涉及環(huán)境的糾紛事件數(shù)量卻不少。謝玉紅說，其主要原因是，我國環(huán)境污染受害者的環(huán)境維權(quán)意識(shí)不高，目前沒有建立完備的公益訴訟法律體系，社會(huì)組織不能作為訴訟主體參與訴訟，缺乏環(huán)境損害鑒定及評(píng)估機(jī)制，難以向污染受害者提供損害賠償。
2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)得到了聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)的支持，雙方共同設(shè)計(jì)了“維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益及推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的建立”項(xiàng)目。他們將通過爭取更多支持、政策倡導(dǎo)和法律建議等途徑，積極推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度建立。
隨著環(huán)保民間組織的壯大和發(fā)展，環(huán)保民間組織在推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度方面起到了積極的作用，成為公益訴訟司法實(shí)踐的生力軍。但是，對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度的建立，謝玉紅坦言，還有大量的工作要做，還有很長的路要走。
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