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　　作為環境保護領域內的基礎法律，《環境保護法》的每一次修改都備受矚目。

　　2012年8月，十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議了《環境保護法修正案（草案）》。

　　2013年6月，十二屆全國人大常委會第三次會議第二次審議《環境保護法修正案（草案）》。

　　2013年10月，十二屆全國人大常委會第五次會議第三次審議《環境保護法（修訂案）》。

　　歷經三次修改，《環境保護法（修訂案）》的四審將于今年進行，并且不再向社會公開征求意見。這一次，會有哪些變化，會不會是一次全面修訂？

　　為了讓《環境保護法》更加適應當前經濟社會發展的形勢，專家學者們積極建言獻策。中國環境報特約請中國政法大學民商經濟法學院副教授胡靜談一談《環境保護法》修訂的基本思路。

　　環境法立法模式有制度法和政策法之分。制度法規定企業環境法律制度，政策法則主要規定政府責任和政府如何實施環境管理等。

　　我國現行《環境保護法》和各單行法都屬于制度法，在企業法律制度的內容上高度雷同。目前，《環境保護法（修訂案）》除了對企業環境法律制度進行健全和完善外，還在區域和流域聯防、環境保護目標責任制以及考核評價制度、區域限批、環境公益訴訟方面有所突破，但仍然沒有跳脫制度法的模式。修訂后的《環境保護法》即便不完全轉化為政策法，也應該兼具制度法和政策法的雙重特征。

　　為凸顯政策法特征，筆者認為，《環境保護法》的修訂應增加以下三方面內容：

　　第一將“環境權”寫入立法目的

　　第二將地方政府納入規制對象

　　第三在環境管理體制上落實環保部門的“統一監督管理”

　　■ “環境權”應寫入立法目的

　　環境法的目的是一個錯落有致的體系，由直接目的和最終目的構成。

　　各國立法關于環境法直接目的表述盡管存在差異，但在實質內容上保持一致，那就是保護環境。

　　在最終目的方面，各國存在差異。一般而言，各國均將保障人體健康作為最終目的。有的國家將其作為唯一的最終目的，是為環境法目的的一元論，如日本和匈牙利等國即為如此；有的國家除了保障人體健康外，還要求環境法促進社會經濟的發展，是為環境法目的二元論。

　　我國《環境保護法》第一條規定：“為保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。”因此，我國在環境法的最終目的上采用二元論。

　　將直接目的和最終目的聯系起來，各國環境法的目的核心和共通之處就是：通過保護環境來保障人體健康。

　　環境權，是指公民在良好、無害的環境中生活的權利。可見，環境法的目的和環境權的概念相當契合，環境是否良好自然是以能否保障人體健康為指標，將環境法的目的在措辭上轉化為權利表述即為：保障公民在良好、無害的環境下生活的權利。

　　目前，世界上約有60多個國家將環境權寫入憲法，其意義更多是宣示性的，絕大多數并未產生可操作的具體制度。

　　那么，這是否意味著環境權自身的價值可以被忽略？答案是否定的。正如著名的日本環境法學者原田尚彥所言：“應該強調環境權的理想，所有的公害對策都必須把環境權理念的實現作為最終目標，環境行政、公害行政上的方針政策都必須集中于為了國民環境權的實現。”可見，環境權雖然在制度層面意義不大，但在目的、理念層面的意義不容忽視。

　　將公民環境權寫入《環境保護法》的立法目的，可以在理論上確定環境權在環境法中的綱領性地位。并且，其意義還遠不止于此。

　　環境保護是我們所處時代重要的主題，整個社會需要對現在的生產、生活方式進行全面變革和轉型。而全面變革和轉型的時代需要凝練、朗朗上口、便于傳播、指導人們行為的“符號”，法律上最好的“符號”就是“權利”，人權、私權、財產權（物權）對于提升人們的思想認識和維權意識曾經和正在發揮著重要作用。

　　幾年前，面對非法強拆，不少人為保護自己的房屋和土地，手持《憲法》和《物權法》進行維權，這與“私有財產權”入憲和和“物權”入法有直接關系。“環境權”作為第三代人權的代表也具備充任權利“符號”的條件。

　　在面臨嚴重環境問題的當代中國，將內容契合環境法立法目的的“環境權” 寫入《環境保護法》，進行政策性宣示，可以指導開發利用環境的行為，讓污染受害者將“環境權”作為“護身符”對抗環境污染，這對于提高人們的環境意識、法律意識和維權意識具有重要意義。

　　■ 地方政府需納入規制對象

　　最近幾年，我國環境形勢嚴峻這與我國相對完善的企業環境法制度形成強烈反差，無疑主要問題不在立法而在執法環節。

　　現在，一般將環境執法不力主要歸咎于地方政府，從而興起了對地方政府進行環境問責的強大聲勢。在“有法可依”的情況下，相當多的地方政府在環境保護方面沒有做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”，甚至包庇、袒護違法企業。這樣的地方政府固然應該受到譴責，但這種具有相當普遍性的行為模式背后一定還有更深層次的原因。

　　筆者以為，很大程度上，地方政府的三個偏好造就了這種行為模式。

　　第一，地方政府傾向保護地方利益，忽視國家利益。

　　地方政府，一方面對本級人大負責，主要體現作為地方利益代表的角色；另一方面，因為我國是單一制中央集權的國家，地方政府需要對上級政府負責，彰顯其作為中央利益或國家利益在所在地的代表角色。

　　這兩個角色都有其正當性。但是，當地方利益和國家利益沖突發生時，地方政府角色的雙重性將其推入兩難境地。保全地方利益、犧牲國家利益，還是做出相反的選擇？在這種情況下，很多地方政府往往傾向強調地方利益，忽視國家利益，重視局部利益，輕視整體利益，這種傾向表現出來就是地方保護主義。

　　第二，地方政府傾向追求地方經濟利益，忽視地方環境利益。

　　在地方的經濟利益與環境利益發生沖突時，地方政府通常采取經濟利益優先的立場。從事生產的排污者向地方政府上繳稅收，地方財政直接從中獲益，但本地產生的污染物可能遷移到周邊地區，收益由本地享有，環境成本卻和其他地方分擔。這種情況下，地方政府就會產生投機行為，表現出對本地企業環境違法行為采取一種放任縱容的態度。

　　第三，地方政府追求地方經濟利益的沖動超出政府角色，有公司化或者企業化的傾向。

　　地方政府保護經濟利益本身沒有錯，但目前相當多的地方政府在維護經濟利益方面存在著企業化的沖動。

　　一般來講，政府的角色是營造一種保護和促進經濟利益的大環境，而非直接創造利益，創造利益是企業的事。但一些地方政府過于看重GDP，其追逐GDP的熱情絲毫不亞于企業對利潤的追逐，地方政府變成了企業，市長變成城市CEO，以至于政府部門包括環保部門都被攤派招商任務。

　　這三個偏好環環相扣、層層遞進。于是，產生的后果是在一定程度上帶來了環境污染與破壞。《環境保護法》既然以保護環境為直接目的，理當規制污染和破壞環境的重要主體，因此，地方政府應該像企業一樣被納入《環境保護法》規制的范圍。

　　《環境保護法》和單行立法在規制對象的選擇上應該有適當側重。單行立法應當以企業為主要規制對象，作為綜合性立法或者基本法的《環境保護法》則應當主要規制地方政府。

　　對企業的規制通常分為直接規制和間接規制。直接規制往往為被規制對象直接設定固定的法律義務，如達標排污、環境影響評價、“三同時”和排污許可證等；間接規制也稱經濟激勵，并不對每個排污者施加固定的法律義務，而是運用市場原理對排污者進行經濟激勵，引導排污者主動采取有利于環境的行為，如環境稅費和排污權交易。

　　對于地方政府的規制也可分為直接規制和間接規制。對地方政府的直接規制就是強令地方政府嚴格執法，對地方政府首長嚴格進行考核和問責。但是，這種方式不能像對待違法企業一樣直接處罰地方政府，因而效果十分有限。對地方政府的規制更有效的應該是間接規制，即運用地方政府對于地方經濟利益的偏好引導其從事環境保護。

　　間接規制中的激勵分為正面激勵和負面激勵。目前的《環境保護法修訂案（草案）》側重對地方政府實施負面激勵。正面激勵尚沒有在《環境保護法修訂案（草案）》中得到充分體現。

　　修改后的《環境保護法》，有必要將地方政府納入規制范圍，對地方政府不僅要有嚴厲的命令、考核、問責和負面激勵，還要有正面激勵。“胡蘿卜加大棒”，最終目的是使地方政府嚴格實施《環境保護法》。

　　如何進行正面激勵？

　　對政府進行正面激勵，我們可以借鑒美國的做法。

　　美國聯邦和州政府的權限由憲法規定，互不隸屬，聯邦和州政府在環境管理方面的權力配置，呈現出強烈的契約色彩。

　　聯邦政府利用開支權，通過和州政府的協商，進行資金補貼，引導州政府貫徹聯邦政府的環境管理計劃。

　　我國盡管是單一制國家，中央政府和地方政府之間不一定要引入平等協商的機制，但是需要注入一些協商合作的精神。

　　地方政府是地方經濟利益和環境利益的代表，這一點不容否認。

　　中央政府應當尊重地方利益包括經濟利益，在環境管理中，要求地方政府無條件地執行中央政府的環境立法未必能取得預期效果。

　　相對美國聯邦政府，我國中央政府可以運用的資源和手段更多，應該采用財政稅收、產業政策和重要建設項目立項審批等手段來引導地方政府做好環境保護工作。

　　例如，對于環境保護做得好的地方，中央政府應該通過財政稅收優惠、產業政策傾斜和重要建設項目落戶等加以獎勵。

　　■ 落實環保部門的“統一監督管理”

　　在我國的環境管理體制中，環境保護主管部門在所有的環境法律中都被定位為對環境保護工作或者污染防治實施“統一監督管理”。但長期以來，環保主管部門只有抽象的統一監督管理權，對于如何實現統一監督管理尤其是如何處理環保部門和其他部門在環境保護工作中的關系方面，法律并無具體規定。

　　環保部門統一監督管理的角色是由環境保護工作的特點決定的。環保主管部門作為新型社會管理機構，管制的領域范圍不同以往。舊的管制機構往往針對一個單獨的行業。新型的社會管制機構則會調整多個行業中的某一方面的問題。

　　目前，環保部門對電力、鋼鐵、食品加工、煉油等所有的生產行業排放的污染物進行管制。這種寬廣的管理跨度決定了將對企業的環境管理托付給一個機構的做法難以奏效。

　　美國環境保護署（EPA）是聯邦立法創立的獨立機構，受托監督美國經濟活動的各個具體部門。它和其他新型社會管理機構一樣獨立于內閣各部之外，兼有立法、行政、司法三種職能，往往被稱為第四政府部門。

　　國情不同，自然不宜照搬，但對于思考我國環保部門的定位應該有所啟示。

　　類似“統一監督管理”的做法并非僅僅需要落實在環境保護領域，我國在安全生產和食品安全領域已經采用諸如 “綜合監督管理”和“綜合協調”的體制。

　　根據《安全生產法》第九條規定，負責安全生產監督管理的部門對安全生產工作實施綜合監督管理。根據《食品安全法》第四條規定，國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責。其原因在于安全生產和食品安全也涉及到多個行業、多個環節，僅僅通過單一機構難以實施有效管理。

　　這種統一監督管理的模式對于跨越多行業的環境保護十分必要。

　　在修訂后的《環境保護法》中，“統一監督管理”應當得到落實。具體可以規定，在環境影響評價階段或者其他涉及環境保護事項的審批中，審批部門在進行審批時應征求環保部門意見，環保部門的意見對于審批部門的審批決定具有重要乃至決定性影響。

　　通過這種方式，環保部門對其他有關部門涉及環境保護的決定加以指導或者監督，可望實現真正意義上的“統一監督管理”。

　　怎樣做到統一監督管理？

　　我國臺灣地區在環境影響評價審批過程中環保部門發揮作用的方式值得我們借鑒。

　　按照我國臺灣地區的《環境影響評估法》有關規定，在第一階段環境影響評估時，開發單位申請許可開發行為的，應具有環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，并由目的事業主管機關轉送主管機關審查決定是否進行第二階段環境影響評估。審查結論認為需要進行第二階段環境影響評估的，開發單位應參酌多方意見，編制環境影響評估報告書初稿，向目的事業主管機關提出。目的事業主管機關組織進行現場勘察并舉行聽證會，將勘察現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關作成審查結論，并將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位。

　　可見，在臺灣地區，最終對項目的審批權形式上并不在環保部門。以臺灣地區為例，最終是否審批的決定權在目的事業主管機關而非環保主管機關，但經環保機關審查認定后不應開發的，目的事業主管機關不得為其開發行為辦理許可。這樣，環保機構在環境影響評價制度中，扮演的角色是在幕后給其他主管機關的行政行為把關，直接制約其他有關部門的行政行為而非企業。

　　這種方式相對于由企業直接向環保部門申請審批的方式而言，具有兩個優點：第一，環保部門不僅制約企業行為，而且制約行政機關行為，將企業和地方政府都納入制約范圍；第二，相關行政機關可以就申請事項進行協調溝通并要求企業進行調整，例如，修改環境影響報告。

　　看法

　　李靜云：（環境保護部政策法規司法規處副處長）

　　公民環境權入法符合時代潮流

　　“我國《憲法》中已經寫入了人權，《國家人權行動計劃（2012～2015年）》也將環境權利作為一項重要的基本人權。因此，公民環境權是人權的一個重要組成部分，是公民所享有的一項基本人權，理應入法。《環境保護法》作為國家環境保護的基本法，實際上具有‘母法’的地位，是單項法以及相關立法的根基之所在。因此，應當將環境權作為公民基本權利在《環境保護法》中予以明文規定。”

　　蔡守秋：（武漢大學教授、博士生導師，中國環境資源法學研究會會長）

　　環境權入法，應具體可操作

　　“在《環境保護法》修訂過程中，意見分歧最大、爭論最激烈的問題之一就是環境權問題，即是否在綜合性的環境法律中確認‘一切單位和個人都有享用清潔、健康的環境的權利’。我認為，《環境保護法》的修訂要從確認環境權出發。環境權的實現離不開兩條基本的途徑：一是將綜合性的環境法律中有關環境權的一般性規定進一步具體化，即環境權法律條文的具體化；二是在法治實踐中將維護、救濟、保障環境權化為實實在在的守法行為、行政管理執法行為、司法行為和法律監督行為，即環境權的實施。”