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　　經驗告訴我們，普遍存在的問題，很可能是制度出了問題；反復出現、長期得不到解決的問題，有必要從機制上找找原因。我國的環境保護就遇到了這樣的問題。

　　人們經常會問，環境監管力度不斷加大，環保投入連年增加，社會參與不斷增強，為什么霧霾天氣不見好轉、環境形勢依然嚴峻？改革不到位、體制不完善、機制不健全等深層次矛盾凸顯。

　　黨的十八屆三中全會明確提出了改革生態環境保護管理體制。多位全國政協委員建議，盡快完善生態環境保護管理體制機制。

　　生態文明建設合力為何難以形成？

　　環境保護部部長周生賢曾撰文指出，生態文明建設是環境保護的靈魂和目標指向，環境保護是生態文明建設的主陣地。然而，現行生態環境保護管理體制的權威性和有效性不夠，難以對生態文明建設進行科學合理的頂層設計和整體部署，難以形成生態文明建設合力，迫切需要進行改革。

　　經過多年努力，我國已經建立了不少生態環境保護方面的制度，但不系統、不完整。源頭上，沒有建立起有效防范的制度；過程中，沒有建立起嚴密監管的制度；后果上，沒有建立起嚴厲的責任追究和賠償制度。

　　因此，需要從頂層設計入手，做好統籌管理，形成激勵與約束并舉的環境保護長效機制，探索走出一條環境保護新路。

　　全國政協委員、寧夏回族自治區政府副主席姚愛興接受記者采訪時表示，受“九龍治水”、體制不順、法制建設滯后等一系列矛盾制約，環保工作難度越來越大。

　　姚愛興指出，環境污染具體涉及到水、大氣、噪聲、土壤、放射性污染等，環境保護職能分散在發改、經信、環保、公安、國土、住建、交通、水利、農牧、林業等多個部門。具體工作中，各部門之間協調難度很大，制約了環保工作的有效推進。

　　“現有的環保管理體制，使得各級政府部門在環保管理中越位、缺位、不到位的現象大量存在，在有的領域還比較嚴重，導致環保管理體系不健全，政府部門權責不清，難以滿足環境保護的現實需要。”姚愛興說。

　　全國政協委員、中國環境監測總站研究員溫香彩也表示，條塊分割是科層式管理體制的固有頑疾，在我國尤為突出。

　　溫香彩舉例說，水環境保護方面存在“九龍治水”現象，多部門職能交叉，體制不順，信息不共享，缺少參與社會經濟發展綜合決策的手段，缺乏嚴格的統一管理，綜合協調能力不足。

　　“當前我國生態環境形勢嚴峻，霧霾、水污染、土壤污染等事件頻發，各方反映強烈。公眾殷切期待切實加大生態環保力度，切實加強生態文明建設。”全國政協委員、民進武漢市委副主委、中國中部資源環境與可持續發展中心副主任李長安告訴記者。

　　李長安解釋說，目前我國尚無某一區域、城市真正實現了生態文明建設的實質性突破，根本原因在于制度創新不夠，生態環保體制機制改革的決心不夠，治標不治本。

　　以事確權還是以權圈事？

　　近年來，環保部門在推進生態文明建設和生態環保體制機制改革等方面做了大量工作，也取得了一定成效。但是，生態文明建設面臨的體制性障礙尚未得到根本改變，部門職能分散交叉較為突出，基層的環境監管能力薄弱，甚至還存在“小馬拉大車”的現象。

　　農工黨中央提案建議，優先啟動環保大部門制改革，提高國家環境治理效能。

　　農工黨中央提案指出，中共十八屆三中全會提出了“積極穩妥實施大部門制”的改革思路，建議優先從環保領域啟動大部門制改革，解決政出多門、權責不一、效能低下等突出問題，著力構建決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的治理運行機制，賦予國土資源和環保部門更多的決策權和監督權。

　　農工黨中央提案還建議，中央政府負責跨國界、跨地區、全流域生態環境治理，地方政府負責轄區內生態環境保護與污染治理，逐步推進省以下環保部門垂直管理，權責一致，能效統一，以科學精準的國家環保治理體系與能力建設，來提升生態環境保護與污染治理實效。

　　姚愛興也建議，按照區域生態系統管理方式，整合分散在不同部門的職責分工，強化環保部門的職能權限，增強環境監管的協調性、整體性。

　　體制改革與政府職能轉變密切相關。體制改革的核心應是提高事權的匹配性，強調“以事確權”，而非“以權圈事”，打破行政管理中事權不對等的條塊分割現象，實現權力配置的有機整合。

　　溫香彩建議，加快實現生態環境保護體制從條塊分割到有機整合轉變，實行大環保管理體制，將生態文明建設的宏觀管理權集中到一個或兩個部委，實現生態環保立法、行政、監管的有機統一與合理配置，達到權力間的有效制衡和流暢運作。

　　她還建議，將有關自然資源管理部門整合在一起，行使統一的監管和保護。

　　怎樣深挖體制機制建設潛力？

　　黨的十八屆三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。

　　小智治事，大智立法。健全的體制機制，是推動環保工作有效開展的重要保障。解決環境領域的一些根本矛盾，必須從完善制度上入手，這方面的潛力還很大。

　　溫香彩指出，環境執法和監管方面，應努力做到“標準一把尺、執法一幫人、處罰一張紙”。

　　她建議，將分散的部門執法逐漸統一集中到一個部門，如環境監察部門，以提高執法效率和力度；國家層面應強化幾大區域性督查中心的執法和監察職能，改變目前“只督不察”的局面；省級層面應探索實行執法管理體制的垂直整合，以有效克服地方保護主義。

　　姚愛興表示，目前我國環保一級執法管理網絡尚不健全，主要表現在不能充分整合各方面資源形成執法合力，相互扯皮現象不斷出現，常常是管得著的不知道，知道的管不著，缺位現象、盲點狀態還在較大范圍存在。

　　他建議，建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制：

　　——國家加強對地方環保工作的指導、支持和監督，健全區域環境督查派出機構，協調跨省域環境保護，督促檢查突出的環境問題；

　　——地方人民政府對本行政區域環境質量負責，監督下一級人民政府的環保工作和重點單位的環境行為，并建立相應的環保監督機制；

　　——法人和其他組織負責解決所轄范圍有關的環境問題；

　　——建立企業環境監督員制度，實行職業資格管理。

　　健全的法律法規是生態環境保護工作的根本保障。全國政協委員、上海市政協副主席、上海交通大學副校長蔡威強調，應在環保領域大力實施依法治國方略，努力解決環保領域無法可依、有法不依、執法不嚴等問題。

　　蔡威希望，正在修訂中的《環境保護法》能發揮重典治污的作用，體現生態保護紅線的戰略部署，徹底扭轉“環境守法成本高、違法成本低”的現狀，遏制環境違法行為高發易發態勢。

　　姚愛興建議，加強環保立法和現有法律的修訂，為理順環保體制和環境執法保駕護航。我國當前環保法律法規建設嚴重滯后于現實需要，執法難和立法不足并存。

　　根據姚愛興的建議，有必要建立從空氣污染防治、土壤污染防治、水體保護、海洋環境等環保法律體系，賦予環保部門查封、凍結、扣押等必要的強制執行權力，授予環保部門限期治理的決定權，改變現階段環保部門“責任大、任務重、措施少、手段軟”的現狀。

　　姚愛興還建議，完善環保機構設置，縣級以上地方人民政府加強環保機構建設，落實職能、編制和經費。

　　姚愛興說，地方各級人民政府對本轄區的環境質量負責，但當前基層環保工作的最大困難就是機構薄弱、人少、事多，大多數地區的環保部門是上世紀90年代才從建設部門分離出來，人員編制多年未有變化。應根據職能調整，在編制和經費上予以保障。

　　同時，還有多位委員建議健全污染防治區域聯動機制，完善環境信息公布制度和舉報制度，完善污染物排放許可制，實行生態環境損害賠償和責任追究制度等。