今年，《江蘇省長江水污染防治條例》走過了10年，在今年的全國人民代表大會上，江蘇省人大向全國人大提交了“盡快制定長江水污染防治法”的議案，被列為大會的3號議案。
在多年探索長江水污染防治的基礎(chǔ)上，江蘇正積極呼吁沿江11省市，確立“先保護(hù)、后開發(fā)，在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的原則，建立聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，保護(hù)好長江這一生命之水、發(fā)展之水，打造全球最具經(jīng)濟(jì)競爭力的“長江綠色經(jīng)濟(jì)走廊”。
目前，中國飲用長江水的人口約為4億，南水北調(diào)工程全面建成后，飲用長江水的人口將達(dá)到8億，長江已經(jīng)成為中國重要的戰(zhàn)略性水源地。隨著黨中央、國務(wù)院關(guān)于建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶重大決策的戰(zhàn)略部署，長江生態(tài)安全的重要性越發(fā)凸顯。
制定長江水污染防治法，對長江的功能進(jìn)行法律定位，建立全流域水污染聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，保障長江飲用水水質(zhì)和生態(tài)安全，可謂迫在眉睫、刻不容緩。
率先立法創(chuàng)新規(guī)
2004年，江蘇制定《江蘇省長江水污染防治條例》，在全長江流域率先出臺保護(hù)長江水環(huán)境的地方性法規(guī)，并在2010年9月、2012年1月進(jìn)行了兩次修訂。
條例共6章56條，結(jié)合江蘇當(dāng)?shù)貙嶋H進(jìn)行了重大制度創(chuàng)新，如環(huán)保優(yōu)先原則、上下游水質(zhì)交接制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等。
“十一五”以來，江蘇各級政府建立行政首長負(fù)責(zé)、部門各司其職、各方齊抓共管的水環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制。通過層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，加強(qiáng)檢查考核，江蘇提前完成了國家下達(dá)的“十一五”水污染物減排目標(biāo)。
2013年以來，江蘇省財政安排9.88億元，對全省生態(tài)紅線區(qū)域所在地給予生態(tài)補(bǔ)償。沿江8市生態(tài)紅線區(qū)域面積共11499.9平方千米，占國土面積的23.8%。
通過嚴(yán)格執(zhí)行水質(zhì)目標(biāo)交接責(zé)任制，在江蘇全省范圍內(nèi)推廣水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償制度，建立跨界河流上下游污染補(bǔ)償機(jī)制。
蘇州、無錫、揚(yáng)州、南通等市堅持“生態(tài)優(yōu)先”原則，將水污染防治工作納入現(xiàn)代化建設(shè)的考核內(nèi)容和指標(biāo)體系，對主要河流實行“河長制”。
蘇州市人大率先出臺了《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》，全社會環(huán)保投入占GDP的比重超過了3.5%。南京市人大率先制定了《南京市水環(huán)境保護(hù)條例》，將水質(zhì)達(dá)標(biāo)納入政府主要負(fù)責(zé)人環(huán)保任期目標(biāo)的考核內(nèi)容。
近年來江蘇大幅度提高沿江化工項目準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格控制長江岸線的開發(fā)強(qiáng)度。通過實施“三個不批”，即新建的化工集中區(qū)一律不批，集中區(qū)外的新擴(kuò)建化工項目一律不批，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不完善或長期不運(yùn)行的集中區(qū)內(nèi)的新改擴(kuò)建化工項目一律不批，沿江地區(qū)近年沒有審批設(shè)立新的化工園區(qū)，沒有在化工園區(qū)外審批過任何化工項目，對于環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施不完善的化工園區(qū)嚴(yán)格實行項目限批。
嚴(yán)格執(zhí)法有新績
江蘇同時還加快了沿江地區(qū)落后產(chǎn)能淘汰的步伐，逐步轉(zhuǎn)移沿江重污染企業(yè)。
沿江各級政府根據(jù)實際情況制定了重污染企業(yè)搬遷計劃。2013年以來，在國家淘汰任務(wù)基礎(chǔ)上，江蘇主動擴(kuò)大淘汰范圍和增加淘汰任務(wù)，共關(guān)閉工業(yè)企業(yè)977家，淘汰煉鐵210萬噸、焦炭60萬噸、水泥292萬噸、平板玻璃262萬重量箱、造紙13.8萬噸。“十二五”期間江蘇累計關(guān)停化工生產(chǎn)企業(yè)1353家。
江蘇連續(xù)5年開展飲用水源地專項整治，拆除、搬遷保護(hù)區(qū)內(nèi)一批工業(yè)企業(yè)、碼頭、養(yǎng)殖場等項目。
目前，江蘇沿江8市主要集中式飲用水水源地水質(zhì)均能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。以長江為水源的縣以上城市中，除南京、常州、揚(yáng)州外，其余城市均已建成第二水源、應(yīng)急備用水源或?qū)崿F(xiàn)水源互備，各地備用水源將在2015年年底前全面建成。
江蘇省政府及有關(guān)部門先后出臺了《排放水污染物許可證管理辦法》、《重點環(huán)境違法問題掛牌督辦和責(zé)任追究辦法》。2013年，江蘇共立案查處了1167起環(huán)境污染案件，掛牌督辦了504件重點案件。常州市、南通市成立了各司法部門參與的環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法中心，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。沿江8市共建成200多個水質(zhì)自動監(jiān)測站，覆蓋了重點飲用水源地、重點河流和省、市交界斷面，建立了四級環(huán)境應(yīng)急預(yù)案管理體系。
盡管江蘇為保護(hù)長江水環(huán)境做出了積極努力，取得了一定成效，但尚未從根本上改變長江水環(huán)境質(zhì)量下降的趨勢。
監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，從2012年開始，長江干流安徽入江蘇的水質(zhì)已達(dá)不到Ⅱ類，江蘇部分干流水質(zhì)已降為Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)；沿江地區(qū)大部分水域為Ⅲ至Ⅳ類，甚至有劣Ⅴ類水體。與這一數(shù)據(jù)相對的，是江蘇直接和間接飲用長江水量，占到了全省水源地取水總量的80%以上。
“長江是江蘇的最后一盆清水，如果這盆清水再保不住，我們將面臨守著長江無水喝的境地。”江蘇省人大常委會副主任張艷說。
協(xié)調(diào)監(jiān)管需新法
目前，我國涉水監(jiān)管部門很多，如現(xiàn)有的水利部長江水利委員會，主要負(fù)責(zé)流域水資源保護(hù)、管理、監(jiān)督，保障流域水資源的合理開發(fā)利用等，水環(huán)境監(jiān)督管理則以環(huán)保部門為主，多部門分工協(xié)作。
“流域管理‘多張皮’的現(xiàn)象比較突出。流域管理體制沒有真正理順，國務(wù)院行政法規(guī)明確的涉水部門大概有12個，所謂九龍治水，以及條塊分割，在流域管理上矛盾尤為突出。”江蘇省人大常委會環(huán)資委環(huán)資處處長張弛說。
張弛表示，流域管理非常復(fù)雜，涉及水資源、水環(huán)境以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方方面面。
水資源方面，《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》等國家大法已經(jīng)確定了流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，明確了從中央到地方如何進(jìn)行管控。具體而言，流域管理主要涉及大江大河，由水行政主管部門，也就是水利部門負(fù)責(zé)，主要是條狀形式；區(qū)域管理則由地方政府及相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)，以塊狀形式為主。
水環(huán)境方面，根據(jù)《水污染防治法》，以及新修訂的《環(huán)保法》，則是實行環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、多部門分工合作的管理體制。而地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是以地方政府為主。
“比如美國田納西河流域，是最早立法建立流域管理體制的。美國模式是半官半民的；歐洲萊茵河的管理模式則是既有官方的，也有民間的，各自發(fā)揮不同作用。由國外經(jīng)驗來看，雖然因河而異、因地區(qū)而異，但一般規(guī)律都是從過去單一的管理模式向綜合治理、綜合管理模式轉(zhuǎn)變。”張弛介紹說。
水利部發(fā)展研究中心教授級高工、經(jīng)濟(jì)研究處處長鐘玉秀認(rèn)為，萊茵河的經(jīng)驗可以作為參考。
一要有法律保障，可以采取各省立法機(jī)構(gòu)簽署協(xié)定的形式，以地方性法規(guī)的形式明確各省的職權(quán)責(zé)任，作為指導(dǎo)整個流域開發(fā)利用保護(hù)的法律依據(jù)。上下游之間，各省市、各部門要相互信任和合作，定期進(jìn)行信息交流，定期就相關(guān)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。
二要有明確的生態(tài)目標(biāo)，以珍貴水生物的恢復(fù)來衡量治理成果可能比水質(zhì)指標(biāo)更為合理。開展綜合治理，工程措施、非工程措施都需要采用。
三要運(yùn)用科技手段，建立科學(xué)的監(jiān)測體系，進(jìn)行水質(zhì)在線監(jiān)測，并將監(jiān)測結(jié)果進(jìn)行公布。
四要讓利益相關(guān)者積極參與，確保決策的公開透明和可操作性。比如在立法過程中，確保沿河企業(yè)、居民代表及有關(guān)的NGO組織等能夠參與討論。
五要制定明確的目標(biāo)，將生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)貫穿于流域開發(fā)治理的方方面面。
破除矛盾求新變
張弛認(rèn)為，當(dāng)前長江流域管理主要面臨3對矛盾：一是水污染流動性與環(huán)境污染防治行政分割性，二是局部開發(fā)的盲目性與流域生態(tài)保護(hù)的整體性，三是區(qū)域發(fā)展的階段性與環(huán)境保護(hù)的協(xié)同性。
“長江僅干流就流經(jīng)11個省市，沿江220多個城市生活污染及工業(yè)廢水也排入長江，但污染治理上是‘各人自掃門前雪’。沿江各地開發(fā)的時候也都從自己的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，很少從長江水生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性保護(hù)來考慮。另外長江上中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段不一樣，環(huán)境保護(hù)要求也就存在差異性，比如江蘇已經(jīng)進(jìn)入城市化中后期，如果拿相應(yīng)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)去要求上游地區(qū)，上游地區(qū)是做不到的。因此，這3對矛盾只有通過國家層面統(tǒng)一立法才能破除。”張弛說。
《江蘇省長江水污染防治條例》明確了“三先三后”原則，即：先保護(hù)、后建設(shè)，先規(guī)劃、后開發(fā)，先環(huán)評、后立項。
張弛建議，長江流域的全國性立法，在指導(dǎo)思想上也要明確保護(hù)優(yōu)先原則。強(qiáng)調(diào)綜合管理，不能再各自為政。
共同立法繪新景
張弛認(rèn)為，要綜合管理，首要是進(jìn)行綜合決策，只要是沿江地區(qū)的新上項目就要按照長江的法定原則來執(zhí)行，從整個流域的可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，確定哪些項目能上或者不能上，禁止隨意開發(fā)，禁止隨意濫用長江岸線資源，禁止隨意向長江排污。
同時要開展綜合治理，國家要出臺綜合治理的標(biāo)準(zhǔn)和要求，例如統(tǒng)一污染排放標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)控，統(tǒng)一實施控污減污的措施等。
張弛表示，立法機(jī)構(gòu)組成上最好是開展立法協(xié)作，把中央立法權(quán)威性和地方立法積極性相結(jié)合。比如考慮以中央立法機(jī)關(guān)為領(lǐng)導(dǎo)，干流的11個省市立法機(jī)構(gòu)積極參與，組成這樣的立法機(jī)構(gòu)來對長江流域共同立法。這樣既能發(fā)揮中央立法的權(quán)威性，也能兼顧到各地的利益訴求，調(diào)動地方積極性。
“流域的管理體制也需要理順，上下游關(guān)系、上下級行政機(jī)關(guān)關(guān)系、縱向和橫向關(guān)系，都要理順。針對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的保護(hù)、開發(fā)和利用，要明確管理部門，明確職權(quán)和責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，不能只給權(quán)利不承擔(dān)責(zé)任。總體來說，地方要服從流域，流域要服從國家，國家要建立大河管理的綜合模式。”張弛說。
水利部原副部長翟浩輝則表示，長江是中國人的母親河，未來飲用長江水的人有8億左右，要把長江流域的污染防治作為重大的民生工程，嚴(yán)格執(zhí)法，“現(xiàn)行的水環(huán)境法律法規(guī)很多，更多時候是在法律的執(zhí)行力上打了折扣”。
翟浩輝建議，要從頂層設(shè)計上形成制度保障，同時通過科學(xué)監(jiān)測分清責(zé)任并進(jìn)行追究，比如借鑒太湖流域污染防治經(jīng)驗，鐵腕治污、鐵規(guī)追責(zé)，進(jìn)行流域交界斷面考核，實行生態(tài)補(bǔ)償制度，比如上游地區(qū)保護(hù)工作做得好，由國家給予補(bǔ)助，同時下游地區(qū)也可以支付一部分。
江蘇省法制辦副主任高建新表示，長江流域有飲用水源、航道運(yùn)輸以及工業(yè)用水等功能，以工業(yè)用水來說，沿江地區(qū)重工業(yè)、重化工不僅用水，還要排污，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了長江水域自凈能力。
“在兼顧長江水域主要功能的同時，要特別突出它飲用水源功能，并切實加以保護(hù)，這個要由國家拿大主意”，高建新說，“特別要加強(qiáng)長江沿線污染物排放總量控制，比如可以在確定各省排污總量的基礎(chǔ)上，逐步進(jìn)行削減。同時要注意航道運(yùn)輸途中，船舶等非道路移動機(jī)械也會產(chǎn)生污染。”
鐘玉秀建議，長江流域如果單獨立法，最好采用特別法形式。在立法時，要說清楚長江流域管理的特殊性在哪里；要說明現(xiàn)行法律體系在長江流域管理體制中是否適用，是否存在不能解決的問題，比如并不能完全保證長江干流維持二類水的標(biāo)準(zhǔn)；還要明確這一法律法規(guī)的性質(zhì)，以及它在水法律體系中的定位，和現(xiàn)行水法律體系在哪些方面銜接。
“要共享水資源，共擔(dān)責(zé)任。如果流域管理方法得當(dāng)，每個利益相關(guān)者能積極行動起來，就一定能保護(hù)好我們的母親河——長江。”鐘玉秀說。
他山之石
田納西河
由管理局對自然資源進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)和管理
田納西河位于美國東南部，是密西西比河的二級支流，總長1050千米，流域面積10.5萬平方千米，地跨弗吉尼亞、北卡羅來納、佐治亞、亞拉巴馬、密西西比、田納西和肯塔基７個州。這一流域未經(jīng)治理時，森林破壞，水土流失嚴(yán)重，經(jīng)常暴雨成災(zāi)、洪水為患，曾是美國最貧窮落后的地區(qū)之一。
1933年美國國會通過了《田納西河流域管理局法》，成立了田納西流域管理局（簡稱TVA），授權(quán)其對田納西河流域自然資源進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)和管理。TVA的管理由具有政府權(quán)力的機(jī)構(gòu)——TVA董事會和具有咨詢性質(zhì)的機(jī)構(gòu)——地區(qū)資源管理理事會實現(xiàn)。
TVA董事會由3人組成，行使TVA的一切權(quán)力，成員由總統(tǒng)提名，經(jīng)國會通過后任命，直接向總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)。董事會下設(shè)一個由15名高級管理人員組成的“執(zhí)行委員會”，委員會各成員分別主管某一方面的業(yè)務(wù)。
TVA內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由董事會自主設(shè)置，這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)曾根據(jù)業(yè)務(wù)需要進(jìn)行過多次調(diào)整。如前期根據(jù)自然資源綜合開發(fā)的需要，設(shè)置有農(nóng)業(yè)、工程建設(shè)、自然資源開發(fā)保護(hù)等方面的機(jī)構(gòu)，以后根據(jù)發(fā)展電力的需要，又增設(shè)了電力建設(shè)和經(jīng)營等方面的機(jī)構(gòu)。
地區(qū)資源管理理事會可以對TVA的流域自然資源管理提供咨詢性意見。目前，理事會約有20名成員，包括流域內(nèi)7個州州長代表，TVA電力系統(tǒng)配電商代表，防洪、航運(yùn)、游覽和環(huán)境等受益方代表，地方社區(qū)代表等。這一咨詢機(jī)制為TVA與流域內(nèi)各地區(qū)提供了交流協(xié)商渠道，促進(jìn)了流域內(nèi)地區(qū)的公眾積極參與流域管理。
萊茵河
沿岸國家成立委員會協(xié)調(diào)治理工作，簽署保護(hù)協(xié)定作為指導(dǎo)依據(jù)
萊茵河，總長1390千米，流域面積18.5萬平方千米。流經(jīng)瑞士、德國、法國、比利時、荷蘭、意大利、列支敦士登、盧森堡、奧地利等9個國家。第二次世界大戰(zhàn)后，萊茵河沿岸國家工業(yè)急劇發(fā)展，造成污染不斷蔓延，萊茵河一度被稱為“歐洲的下水道”和“歐洲公共廁所”。
1950年，萊茵河沿岸國家聯(lián)合成立了保護(hù)萊茵河國際委員會（ICPR），總體指揮和協(xié)調(diào)萊茵河治理工作。委員會下設(shè)若干工作組，分別負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測、監(jiān)控污染源、恢復(fù)流域生態(tài)系統(tǒng)等工作。
各國議會共同簽署了《萊茵河保護(hù)協(xié)定》，作為指導(dǎo)萊茵河流域未來開發(fā)利用和保護(hù)的依據(jù)，實施了若干萊茵河保護(hù)行動計劃，將河流生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展作為共同明確的首要目標(biāo)，以珍貴魚類（鮭魚）重返萊茵河作為實現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)的重要標(biāo)志，通過建立相互信任機(jī)制、建立合作機(jī)制，制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，采取工程措施和非工程措施相結(jié)合的方式進(jìn)行河流綜合治理，利用科技手段監(jiān)測水質(zhì)變化，重視利益相關(guān)者參與決策，確保各項行動計劃有效實施，確保流域污染得到有效治理。
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