本報(bào)告在全面梳理中國水污染防治政策的基礎(chǔ)上，通過文獻(xiàn)調(diào)研、訪談及實(shí)地調(diào)研等方式，識(shí)別出水污染防治政策中存在的突出問題，并提出改進(jìn)方向。
中國水污染防治政策存在的突出問題
——水污染防治的政策目標(biāo)及規(guī)劃體系有待改進(jìn)
截至目前，中國水污染防治建立了包括《水污染防治法》等的10余項(xiàng)環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)和55項(xiàng)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系。但是，水污染防治政策目標(biāo)亟待改進(jìn)，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一，《水污染防治法》中提出“保護(hù)和改善環(huán)境，保障飲用水安全”。但是，該表述比較模糊，并未提出比較明確的水污染防治目標(biāo)，并沒有規(guī)定將水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為考核政府績效的依據(jù)。
第二，由于法律沒有確立保護(hù)地表水水質(zhì)的目標(biāo)，相關(guān)的水污染防治規(guī)劃對(duì)水質(zhì)的要求也較為寬松。《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》提出的水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是“城鄉(xiāng)飲用水水源地環(huán)境安全得到有效保障，水質(zhì)大幅提高”。
第三，盡管中國針對(duì)重點(diǎn)流域的規(guī)劃數(shù)量日益增加，但是也存在規(guī)劃實(shí)施狀況較差，控制目標(biāo)沒有達(dá)到、投資額不能到位和項(xiàng)目實(shí)施率較低等現(xiàn)象（張遠(yuǎn)等，2007年）。具體說來，一方面，水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)制定中對(duì)水污染治理的長期性、復(fù)雜性和艱巨性認(rèn)識(shí)不足？熏一定程度上脫離實(shí)際，對(duì)各級(jí)政府的資金保障能力缺乏相對(duì)客觀的分析？鴉 另一方面，在實(shí)際執(zhí)行中，受地方財(cái)力的限制，各級(jí)政府對(duì)水污染治理工作的力度不夠。這使得很多水污染防治規(guī)劃目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。
——水價(jià)改革不到位，市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮有效作用
盡管從2002年修訂的《水法》頒布以來，中國供水價(jià)格體系的構(gòu)成、定價(jià)機(jī)制在逐步完善，水價(jià)也多次調(diào)整。但是，普遍認(rèn)為，中國目前的水價(jià)改革仍不到位，水價(jià)總體水平偏低，水價(jià)沒有真實(shí)反映水資源價(jià)值和市場(chǎng)供求關(guān)系。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一，中國的水資源費(fèi)和排污收費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，遠(yuǎn)低于生產(chǎn)或處理成本，并未體現(xiàn)水資源取用和水污染物排放的全部成本。有研究表明，2010年全國30個(gè)省市地表生活用水，除北京市水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超過1元／立方米外，66%以上省份的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在0.1元／立方米以下，大多數(shù)省市水資源費(fèi)整體水平都較低（王敏，2012年）。北京目前平均水價(jià)是4.97元／立方米（含居民用水和其他各類用水），其中污水處理費(fèi)僅為1.32元／立方米，低于實(shí)際污水處理成本。
第二，供水價(jià)格結(jié)構(gòu)不合理。中國水價(jià)是由4個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目組成的整體，包括：水資源費(fèi)、自來水費(fèi)、污水處理費(fèi)、排污收費(fèi)，但是其結(jié)構(gòu)并不合理，突出表現(xiàn)在水資源費(fèi)和排污收費(fèi)在綜合水價(jià)中所占比重很小，2009年二者的比重分別為12.8%和3.6%（馬中等，2012年）。與此同時(shí)，中國水費(fèi)的實(shí)際征收情況并不理想，征收率低和漏征嚴(yán)重成為困擾水價(jià)政策有效執(zhí)行的難題。
第三，水價(jià)體系中的比價(jià)、差價(jià)關(guān)系尚不合理，各類供水價(jià)格水價(jià)關(guān)系尚未拉開。突出表現(xiàn)在，工業(yè)水價(jià)雖然高于居民用水，但是從全國平均水平來看，高出的幅度仍然偏小（張英等，2014年）。
——水污染物總量控制制度亟待優(yōu)化
第一，總量控制的污染范圍有待進(jìn)一步擴(kuò)大。“十一五”、“十二五”期間，COD、氨氮先后被作為總量約束指標(biāo)，并取得了積極進(jìn)展。但是總量控制的污染物種類未考慮總磷、總氮等水污染物。
第二，總量控制指標(biāo)的分配方法有待進(jìn)一步完善。普遍認(rèn)為，目前的水污染總量控制制度沒有較好地考慮地區(qū)差異、環(huán)境容量和環(huán)境承載力等因素，差異化程度不夠。
第三，與總量控制密切相關(guān)的排污許可證制度尚未有效建立。更進(jìn)一步講，中國的環(huán)境監(jiān)管能力亟待提高，與總量控制、排污許可制度相匹配的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查能力不足。
——排污收費(fèi)制度亟待完善，征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)亟待調(diào)整
第一，排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)較低。現(xiàn)行的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)沒有按照企業(yè)污染治理的邊際成本來設(shè)計(jì)，征收標(biāo)準(zhǔn)較低，遠(yuǎn)低于環(huán)境污染治理投入，難以發(fā)揮抑制排污的作用。
第二？熏排污費(fèi)征收對(duì)象范圍過窄。目前，排污費(fèi)征收主要集中于工業(yè)企業(yè)，對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)、小型企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)排污費(fèi)征收的力度重視不夠。
第三，排污收費(fèi)制度亟待與其他環(huán)境政策工具統(tǒng)籌銜接。從抑制污染物排放的角度，對(duì)于納入總量控制內(nèi)的污染物，排污收費(fèi)制度已被強(qiáng)有力的總量控制制度逐步替代。從目前了解的情況來看，排污收費(fèi)制度與總量控制制度、排污權(quán)交易制度在統(tǒng)籌銜接上存在一定的問題。
——水污染物排污許可制度進(jìn)展緩慢，亟待破題
第一，國家層面的《排污許可證管理?xiàng)l例》尚未出臺(tái)。盡管中國從1988年開始試點(diǎn)排污許可證制度，但實(shí)施效果不佳，至今該制度尚未有效建立。《排污許可條例》自2008年發(fā)布征求意見稿以來，至今并未出臺(tái)，導(dǎo)致地方在具體實(shí)施排污許可制度過程中缺少依據(jù)。由于沒有國家層面統(tǒng)一的排污許可證管理辦法或技術(shù)指南，使得排污許可證的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括范圍、種類、許可量核定方法等不統(tǒng)一。
第二，各地排污許可證制度流于形式。實(shí)證研究表明，各級(jí)地市在排放許可證試點(diǎn)中重發(fā)證、輕管理和監(jiān)督現(xiàn)象較普遍。多數(shù)地市只能做到審核與發(fā)證，無法對(duì)排污者進(jìn)行有效監(jiān)管，使排放許可證制度流于形式，只停留在注冊(cè)登記層面。
第三，排污許可證制度法律基礎(chǔ)不完善。排污許可證制度是中國環(huán)境保護(hù)的基本制度之一，但目前就適用的法律來看，排污許可證制度面臨著法律體系不完善，處罰力度弱等問題。
——水污染物排污權(quán)交易制度尚未發(fā)揮作用，面臨多種障礙和困難
中國盡管從20世紀(jì)90年代開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，但是效果并不明顯，且其有效運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮作用的前景堪憂，事實(shí)上目前中國并沒有形成嚴(yán)格意義上的排污權(quán)交易市場(chǎng)。文獻(xiàn)調(diào)研和實(shí)證研究普遍認(rèn)為，中國建立排污權(quán)交易市場(chǎng)面臨以下幾方面的困難。
第一，排污權(quán)交易需要和其他環(huán)境政策工具銜接。排污權(quán)交易政策要有效發(fā)揮作用，需要與排污收費(fèi)、污水處理收費(fèi)、排污許可證等其他政策工具進(jìn)行精巧地系統(tǒng)設(shè)計(jì)及銜接。從目前的實(shí)踐來看，水污染排污權(quán)交易試點(diǎn)雖然已經(jīng)將排污許可證制度作為排污權(quán)管理的基礎(chǔ)，但還是存在排污權(quán)有償使用和交易與排污許可證許可排放量銜接方式不當(dāng)?shù)葐栴}。
第二，水污染物排放難以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域交易。現(xiàn)行總量控制制度下，總量指標(biāo)依據(jù)行政區(qū)劃，從“省—市—縣”方式逐級(jí)分解至地方政府。與此同時(shí)，在目標(biāo)責(zé)任制及相應(yīng)的考核中，對(duì)“節(jié)能減排”中的“約束性”指標(biāo)，國家實(shí)行“一票否決”，使得各個(gè)地方政府“惜售”本轄區(qū)的排污指標(biāo)。由于政府是當(dāng)前排污權(quán)交易市場(chǎng)的主導(dǎo)者，可以干預(yù)交易行為，致使跨區(qū)域的排污權(quán)交易陷入僵局。
第三，在排污權(quán)交易體系的設(shè)計(jì)上存在問題。比如，中國排污權(quán)有償使用與交易實(shí)踐對(duì)“效率”關(guān)注度不夠，對(duì)一級(jí)市場(chǎng)與二級(jí)市場(chǎng)不同特征及價(jià)值無清晰認(rèn)識(shí)，在排污權(quán)指標(biāo)管理中存在“結(jié)構(gòu)性”失衡。
第四，作為排污權(quán)交易基礎(chǔ)的排污許可證制度尚未建立，排污許可證制度整體滯后。
第五，污染物排放監(jiān)管能力不足，難以支撐水污染物排污權(quán)交易。由于中國污染物排放監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查的基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，致使環(huán)保部門難以掌握排污單位的真實(shí)排放數(shù)據(jù)，這直接影響排污交易市場(chǎng)的建立，對(duì)水污染物交易市場(chǎng)的有效運(yùn)行提出了重大挑戰(zhàn)。
——水污染治理市場(chǎng)不完善，市場(chǎng)效率有待提高
環(huán)保融資及污染第三方治理是水污染防治的重要方面，但是，從目前的情況來看，存在以下問題。
第一，長期以來，環(huán)保市場(chǎng)監(jiān)管缺位，環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法與市場(chǎng)監(jiān)管分離，行業(yè)自律能力薄弱，造成市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。同時(shí)，市場(chǎng)條塊分割、地方保護(hù)等問題比較突出，影響了統(tǒng)一、開放市場(chǎng)的形成。
第二，治污投資效率低，污染治理市場(chǎng)管理體制改革滯后污染治理的社會(huì)化程度低，環(huán)境污染第三方治理的市場(chǎng)仍不完善。水污染治理設(shè)施投資及運(yùn)營效率不高。而與此同時(shí)，環(huán)境保護(hù)服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，難以為工業(yè)污染治理提供良好的支撐。
第三，城市污水處理設(shè)施利用效率低。“十一五”以來，全國城鎮(zhèn)污水處理能力快速提升。2013年，全國投運(yùn)的城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施共4136座，總設(shè)計(jì)處理能力1.61億立方米／日，平均日處理水量1.26億立方米。從目前了解的情況來看，城市污水處理設(shè)施平均運(yùn)行負(fù)荷率在65%－70%左右（陳中穎等，2009年）。
第四，城鎮(zhèn)污染物處理配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善，由于配套管網(wǎng)建設(shè)滯后和運(yùn)行費(fèi)用不足？熏導(dǎo)致實(shí)際污水處理量未能與污水處理能力保持同步增長。
——水污染防治考核制度有待完善
第一，水污染防治的考核設(shè)計(jì)有待完善。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制是中國主要的環(huán)境問責(zé)制度，但目標(biāo)責(zé)任制對(duì)考核水質(zhì)達(dá)標(biāo)的作用有限。根據(jù)《水污染防治法》的要求，水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是目標(biāo)責(zé)任制的考核項(xiàng)目之一，但是地方往往通過復(fù)雜的考核程序弱化水質(zhì)目標(biāo)的作用。在一些地方，目標(biāo)責(zé)任制的問責(zé)要件繁多，很多“務(wù)虛的”工作內(nèi)容被列為考核指標(biāo)。總之，目前的水污染防治的目標(biāo)責(zé)任制沒有充分考慮水環(huán)境質(zhì)量的改善情況，亟待進(jìn)一步完善。
第二，水污染防治的考核難以體現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量的改善。從總量減排和主要流域斷面水質(zhì)情況整體上來看，盡管大部分省區(qū)的COD排放量在下降，但區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量并沒有明顯的改善。
第三，數(shù)據(jù)難以有效支撐考核。以COD為例，中國COD總量減排的相關(guān)數(shù)據(jù)是根據(jù)《主要污染物總量減排核算細(xì)則》中的規(guī)定計(jì)算得出。總量減排核查存在的問題主要包括：有些地方對(duì)國家污染減排相關(guān)政策、核算方法的認(rèn)識(shí)還不夠深入、理解不準(zhǔn)確；削減量申報(bào)中存在申報(bào)不實(shí)、重復(fù)申報(bào)、重復(fù)計(jì)算等問題；有些減排工程實(shí)際減排量難以核實(shí)。
水污染防治政策的改進(jìn)方向
——調(diào)整水污染防治的政策目標(biāo)，從總量減排向質(zhì)量控制目標(biāo)轉(zhuǎn)換
逐步建立以水環(huán)境質(zhì)量為核心的水污染防治政策目標(biāo)，將量化的水質(zhì)改善目標(biāo)納入水污染防治的各類考核制度，鼓勵(lì)各地制定差異化的、分階段的水質(zhì)改善達(dá)標(biāo)計(jì)劃。
——優(yōu)化總量控制制度，繼續(xù)推動(dòng)水污染物總量減排
深化總量控制制度，逐步擴(kuò)大總量控制范圍，將總磷、總氮等水污染物指標(biāo)逐步納入總量控制。優(yōu)化污染物排放總量分配機(jī)制，考慮區(qū)域之間的差異，建立指標(biāo)的調(diào)節(jié)機(jī)制。當(dāng)前至2020年左右，是中國遏制污染物排放增加的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)繼續(xù)扎實(shí)推動(dòng)污染物排放的總量控制制度，鞏固主要水污染物減排態(tài)勢(shì)。
——夯實(shí)排污許可證制度，為總量控制及排污權(quán)交易等相關(guān)制度提供有效支撐
進(jìn)一步推進(jìn)和深化水污染物排放許可證制度的試點(diǎn)工作。從加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力入手，盡快解決排污許可證制度實(shí)施中監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查等環(huán)節(jié)存在的關(guān)鍵問題，為排放許可證制度全面推行提供必要的基礎(chǔ)和條件。盡快出臺(tái)國家層面的“排污權(quán)許可證制度管理辦法”。排污許可證制度是總量控制制度及排污權(quán)交易制度的基礎(chǔ)和前提，應(yīng)“做實(shí)”真正意義的排污許可證制度，為相關(guān)環(huán)境政策提供堅(jiān)實(shí)支撐。
——完善排污收費(fèi)制度，適時(shí)推出環(huán)境稅
從長期看，應(yīng)進(jìn)一步明晰排污收費(fèi)制度的政策目標(biāo)，推動(dòng)排污收費(fèi)由費(fèi)改稅。在費(fèi)改稅的政策設(shè)計(jì)中，應(yīng)使排污收費(fèi)與環(huán)境監(jiān)管的經(jīng)費(fèi)保障及地方財(cái)權(quán)脫鉤，同時(shí)，建立地方環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。短期內(nèi)，優(yōu)化排污收費(fèi)制度的方向是，擴(kuò)大排污收費(fèi)的范圍，提高排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)行業(yè)提高排污費(fèi)征收的標(biāo)準(zhǔn)。排污收費(fèi)制度應(yīng)與總量控制制度、排污許可證制度、排污權(quán)交易制度進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌銜接。
——進(jìn)一步推動(dòng)水價(jià)改革，發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用
建立和完善激勵(lì)相容的機(jī)制，推進(jìn)水價(jià)改革，形成合理的價(jià)格形成機(jī)制。優(yōu)化水資源費(fèi)、自來水費(fèi)、污水處理費(fèi)、排污收費(fèi)在綜合水價(jià)中的結(jié)構(gòu)。水價(jià)調(diào)整的方向是應(yīng)逐步體現(xiàn)“全成本”，即包括資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)等部分。逐步建立合理的水價(jià)形成機(jī)制和價(jià)格聽證制度，形成水價(jià)管理的公共決策機(jī)制和價(jià)格監(jiān)管機(jī)制。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水價(jià)形成中的作用，根據(jù)發(fā)展需要和水環(huán)境實(shí)際支撐能力，實(shí)行階梯式水價(jià)、超定額用水加價(jià)等制度，確定再生水價(jià)格，鼓勵(lì)中水回用，嚴(yán)格用水收費(fèi)制度。
——進(jìn)一步完善政策和市場(chǎng)環(huán)境，積極引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入水污染治理市場(chǎng)
明確水污染防治工作中部門間、中央與地方政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任。合理劃分政府與市場(chǎng)邊界，明確水污染治理投入主體和職責(zé)分工。修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確排污企業(yè)和治污企業(yè)在污染治理中的責(zé)任。建立并完善與環(huán)境污染第三方治理相適應(yīng)的預(yù)處理標(biāo)準(zhǔn)體系與相關(guān)制度。進(jìn)一步放開并規(guī)范水污染防治領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)專業(yè)化污染治理公司進(jìn)入污染治理設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)管理等領(lǐng)域。考慮到污水處理行業(yè)具有典型的公益屬性和自然壟斷性，應(yīng)進(jìn)一步完善污水處理市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制。出臺(tái)相關(guān)的財(cái)稅、補(bǔ)貼政策，保證環(huán)保治理效果與運(yùn)營者獲得合理收益，形成環(huán)境治理的良性循環(huán)。
——調(diào)整水污染防治的重點(diǎn)領(lǐng)域，加大非常規(guī)水污染物的減排力度
隨著污染源重點(diǎn)的轉(zhuǎn)換，在工業(yè)源污染初步得到控制后，應(yīng)更多關(guān)注生活源、農(nóng)業(yè)源的污染控制問題。逐步強(qiáng)化對(duì)生活源、農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)管。加大城鎮(zhèn)污泥、重金屬、有機(jī)化合物等污染物防治力度。
（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所“我國環(huán)境污染形勢(shì)分析與治理對(duì)策研究”課題組）
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