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    最近，一部《重點流域水生態環境保護規劃》（以下簡稱《規劃》）經國務院同意，生態環境部、國家發展改革委等多部門聯合印發了。

    這部《規劃》的核心思想，在于說清楚了在新時期我們國家在治水路上要瞄準什么方向，聚焦哪些重點。畢竟思維決定行動，頂層設計規劃好了，接下來的仗就打得有章可循了。

    如果把歷史的卷軸鋪開，近10年以來，我們中國的治水思路實際經歷了一個較大的變化，通俗點說，即是以污染治理為主，向水資源、水環境、水生態等流域要素協同治理、統籌推進轉變（以下簡稱“三水統籌”）。

如果不把這10年發生的變化厘清楚，很難理解《規劃》為什么重要，本文試圖講明白，10年來中國治水思路是如何發生變化的。

    01

    2013年前后，我們的水污染防治形勢是十分嚴峻的。區域性、復合型、壓縮型水污染日益凸顯，已經成為影響我國水安全的最突出因素。

    《2013年中國環境狀況公報》顯示，全國地表水國控斷面中，當時有近1/10（9.0%）喪失水體使用功能（劣于Ⅴ類），27.8%的重點湖泊（水庫）呈富營養狀態；全國4778個地下水水質監測點中，較差的監測點比例為43.9%，極差的比例為15.7%；全國9個重要海灣中，7個水質為差或極差。

    1995年以來，全國共發生1.1萬起突發水環境事件，僅2014年原環境保護部調度處理并上報的98起重大及敏感突發環境事件中，就有60起涉及水污染，嚴重影響人民群眾生產生活。

    2015年4月，“水十條”出臺，舉世矚目。國務院正式印發《水污染防治行動計劃》，包括十條35項具體措施，簡稱為“水十條”。“水十條”被業界認為是國家向水污染宣戰的總綱領，是今后很長一段時期內中國治理水環境的綱領性文件。

    “水十條”產生就是以問題導向而來的，鎖住污染治理這個核心。

    在2015年4月22日的一場沙龍里，時任環境保護部污染防治司飲用水處處長石效卷和產業代表們交流了90多分鐘。

    這場沙龍中實際上談到了很多“水十條”的治水思路，比如改善水環境質量需要把握兩個關鍵因子，即污染物排放量和環境容量。“水環境質量改善=污染物排放量/環境容量。解決環境問題一定要分子、分母一起考慮，所以要把源頭控制住、結合結構調整和考慮水資源本身的問題。”

    所以我們能從“水十條”第35款中，看到“將污染源控制、污染物排放控制作為開篇第一條”，把從源頭降低污染物排放量，作為工作的基礎和首要任務。對工業、城鎮生活、農業農村和流動源污染防治提出明確要求。

    “水十條”由原環境保護部污染防治司牽頭起草，歷時兩年多。據石效卷回憶說，在領導的辦公室，每次在紙質文件修改后的橡皮擦碎屑都有滿滿的一桌子。

    “水十條”的起草工作自2013年4月起，主要經歷了準備、編制、征求意見和報批4個階段，先后6次征求中央及國務院34個部門和單位意見，兩次征求各省（區、市）人民政府意見，3次組織專題調研，歷時近兩年，30易其稿。2014年12月31日，國務院常務會議審議并原則同意“水十條”，根據會議精神。2015年4月實施。

    “水十條”實際上也是責任文件，每一個部門的職責都寫在后面，每個部門分工清晰寫進去，也明晰了未來34個部門包括中組部、水利部、住建部等都要參與到治水中來。

    另一方面，黨中央、國務院對治理水污染非常堅定。一個細節，2014年中國的GDP突破60萬億元人民幣，相關機構測算僅在“水十條”一項，國家就將投入兩萬億元。

    “水十條”取得了什么樣的效果？

    “十三五”末的2020年，圍繞飲用水水源地環境保護、城市黑臭水體治理、長江保護修復、農業農村污染治理和渤海綜合治理等標志性重大戰役，生態環境部全面推進碧水保衛戰。目前均已見效。

    其中，地級及以上城市建成區黑臭水體消除86.7%，其中36個重點城市消除96.2%，其他城市消除81.2%。長江流域水質優良（Ⅰ-Ⅲ類）斷面比例同比上升4.2個百分點，達到91.7%；劣Ⅴ類斷面比例同比下降1.2個百分點，達到0.6%；12個計劃消除劣Ⅴ類的國控斷面中，9個暫時消除，3個水質明顯好轉。2.5萬個建制村農村環境綜合整治已經完成。渤海入海河流劣Ⅴ國控斷面由10個下降至2個。

    我國水生態環境質量持續改善。2020年1月，時任生態環境部總工程師兼水生態環境司司長張波說，各地以水污染為代價的發展方式正在發生轉變，經濟發展質量進一步提高。

    02

    “水十條”出臺后的5年里，隨著水污染防治攻堅戰不斷深入，一些新的問題凸顯，新的治水思路也在不斷醞釀。

    比如，在談到污染源控制、污染物排放控制的時候，污水達標排放后最終歸宿是大江大河，但是不達標的呢，怎么管？

    長期以來，入河入海排污口管理呈現“九龍治水”的局面，岸上的給環保部門管，水里的是水利部門管，入海的又歸海洋管理部門管。大江大河究竟有多少個排污口幾乎是一筆糊涂賬，不少排污口也找不到負責主體。水污染治理亟待明確清晰的責任主體。

    2018年《國務院機構改革方案》（以下簡稱《方案》）把這個問題捋順了。

    根據《方案》，新的生態環境部組建，整合原環境保護部的全部職責以及國家發展和改革委員會、國土資源部、水利部、農業部、國家海洋局、國務院南水北調工程建設委員會辦公室等六個部門的相關職責。

    這里面的一大“亮點”就是有關“水”的職權整合。

    按照機構改革方案，將入河入海排污口的管理職責劃轉至生態環境部，為打通岸上和水里、陸地和海洋一體化管理奠定了基礎。

    據公開報道，生態環境部組建時，一位部負責人曾表示，這個新部門有助于實現“五個打通”：即打通地上與地下，打通岸上和水里，打通陸地和海洋，打通城市和農村，打通一氧化碳和二氧化碳。

    機制捋順以后，許多向治水深水區攻堅的行動開始了。

    從2019年起，新組建的生態環境部下足力氣摸排入河、入海排污口。用生態環境部相關負責人的話來說，“是下了笨功夫的”，用無人機航測結合人工徒步排查，再加專家質控核查的工作方式，做到了“有口皆查、應查盡查”。

    一個片段讓人感慨。

    2019年7月，生態環境部組織開展的渤海入海排污口排查正式全面展開。由780人組成的260個排查組，在不到一周的時間里，沿著唐山、天津、大連以及煙臺4個環渤海城市近1700公里的海岸線上徒步走了個遍。

    如此興師動眾，目的只有一個：排入渤海的，是口子就要查清楚。

    據公開報道，時任生態環境部部長李干杰說，渤海入海排污口排查是“當頭炮”和“牛鼻子”工程，就是“砸鍋賣鐵也要干好”。

    查清楚排污口底數是科學整治的基礎。只有把“家底”搞清楚，才能有的放矢，才可以討論排污口“怎么治”、新設排污口“怎么審”、日常“怎么管”等問題。

    如果把入河入海排污口排查比作一顆水滴，那它折射的光，依然有“水十條”的光芒，管控住污染物排放的根源，治水要治本，根子在岸上。

    現今，我國基本摸清了長江、渤海等試點地區的排污口底數。其中，發現長江入河排污口60292個，渤海入海排污口18886個，相比此前各地及各有關部門掌握的數量分別增長了30倍和25倍。

    “十三五”時期，我國生態環境質量改善尤為突出，治理效率的提升功不可沒。在有關專業人士看來，通過“真刀真槍”的機構改革，解決了以往“環保不下水、不下海，海洋不登陸、水利不上岸”的痛點，打通了責任主體堵點，讓水、氣、土、海領域一系列的治理行動計劃得以深入實施，讓“查、測、溯、治”等關鍵環節的治理真正奏效。

    這里，不得不提七大流域局轉隸到生態環境部。

    2018年機構改革后，生態環境部“三定”方案明確，長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖流域生態環境監督管理局，作為生態環境部設在七大流域的派出機構，主要負責流域生態環境監管和行政執法相關工作。

    自2019年5月底長江流域、黃河流域、淮河流域、海河流域北海海域、珠江流域南海海域、松遼流域、太湖流域東海海域生態環境監督管理局完成掛牌后，各流域生態環境監管局局長、副局長的任命工作也在2019年年底前陸續完成。

    2019年7月26日，生態環境部召開新聞發布會。“根據中央編辦批復，七大流域（海域）生態環境監督管理局主要負責流域生態環境監管和行政執法相關工作。”生態環境部新聞發言人劉友賓說，在污染防治攻堅戰的七大標志性戰役中，有五大戰役涉水涉海，七大流域（海域）生態環境監管局的組建，將為進一步加強流域海域生態環境監管、打好污染防治攻堅戰、持續改善流域海域生態環境質量提供重要支撐。

    七大流域（海域）生態環境監督管理局全部掛牌成立，“新戰友已經和我們一起并肩走向污染防治攻堅戰的第一線，將在污染防治攻堅戰中發揮越來越大的作用”。

    也就是說，生態環境部治水的監管隊伍壯大后，可以通過流域局這支隊伍，把我國大大小小的河流更好地監管到位。這是體制機構上的一個大闊步。

    03

    時光飛逝。

    從“水十條”實施至今已經10年了。10年治水，水生態保護發生重大轉折性變化。下一步的治水要朝哪個方向前進？

    早在2022年初，生態環境部就已透露，“十四五”時期，不單純追求以水環境理化指標評價為主的優良水體比例，不鼓勵各地設定過高的水質目標，而將工作重心放在鞏固工作成果、提升工作質量上。

    為什么不再追求以水環境理化指標評價為主呢？

    因為從10年成績單來講，我國水環境的治理成績是很值得驕傲的。2021年，全國地表水Ⅰ-Ⅲ類水質國控斷面比例為84.9%，比2012年提高了23.3個百分點；劣Ⅴ類水質斷面比例為1.2%，比2012年降低了9.7個百分點。

    長江干流持續3年全線達到Ⅱ類水質，黃河干流首次全線達到Ⅱ類水質，這是多么了不起的成就。

    從水環境理化指標來看，我國治理的成績已達到中等發達國家水平。

    “十四五”是在全面建成小康社會的基礎上，向美麗中國建設目標邁進的第一個5年。因此新時代的治水，必然也要朝著美麗中國建設目標前進。

    但現今我們的水環境狀況離美麗中國建設目標仍有差距，比如，水環境質量改善不平衡、不協調問題突出；水生態系統失衡；河湖生態用水保障不足；水生態環境風險依然較高等。

    新時代需要有新的治水謀劃。這就說到本文開頭說的《規劃》了。

    早在2019年3月，生態環境部就組織啟動《規劃》研究編制。按照“河湖統領、三水統籌、四個在哪里”的工作思路，采用“開門編規劃”，最終形成一部“管用、好用、解決問題”的《規劃》。

    《規劃》組建32個工作組，對337個地市開展規劃要點編制。調研人數累計超過6000人，共調研了2.8萬個點位。

    彼時，生態環境部組織七大流域局和地方生態環境部門以及規劃院等技術支撐團隊，按照“問題在哪里、癥結在哪里、對策在哪里、落實在哪里”的“四個在哪里”工作思路，到地市進行督導幫扶。地市要根據當地突出水生態環境問題，制定本地區的規劃要點編制。最后的大方案即是匯總337個地市基礎上，再綜合提煉精準編制。

    高樓大廈是一塊磚一塊磚壘起來的，《規劃》則需要把一個個項目落實。《規劃》一個很可貴之處，在于根據“四個在哪里”工作思路，提煉出一個個要抓實的項目。目前，中央每年投入200多億資金支撐這些項目，連續5年投入1000多億。真金白銀的投入，為《規劃》實施提供了堅實保障。

    規劃如果不落地，就會像民間順口溜說的，“規劃規劃，墻上掛掛”。而今天這版《規劃》編制，是“自上而下”和“自下而上”相結合，把頂層設計和基層創新上下聯動，真正聚焦基層問題，頗具可執行性。

    督導幫扶成員現今回憶起當年到全國奔走的畫面時，尤記得出發前很多同事幾乎都買了速干衣，“因為要在規定時間跑完所有點位，是高強度的，從一個地市到另外一個地市，節奏太快。”

    到了現場以后，幾個人把水系圖往車蓋上一攤，現場辦公就開始了，“這樣的畫面很常見。”

圖片說明：2020年8月，松遼局時任副局長王宏（右二，現任松遼局局長）率技術組對黑龍江省開展地市水生態環境保護要點編制督導幫扶。圖為在大慶調研時，技術組與黑龍江省二級巡視員陳家厚（左二）等同志在現場共同研究水環境問題。

    與此前的“重點流域水污染防治規劃”相比，新發布的《規劃》名稱表述為“水生態環境保護規劃”，這意味著我國水生態環境保護由以“污染防治為主”，向“水資源、水環境、水生態”三水統籌、協同治理轉變。

    轉變，在于為流域高質量發展筑牢基底。

    有兩個關鍵詞需要說清楚，一個是“流域”（系統解決問題），一個是“區域”（分清責任抓好落實）。新時期的治水關鍵，說得直白一點，就是要處理好流域和區域的關系。

    泱泱中華，漫漫長河。翻開中國地圖，長江、黃河以及密密麻麻的水網交織，水提供中華甘甜的飲用來源，給了中華勇猛的剛烈之氣，給了中國善良的柔和之美。

    由水構建的諸多流域，是區域自然—經濟—社會持續發展的空間載體，是有機聯系、密不可分的統一整體。水流蜿蜒曲折，是流域內不同地理單元與生態系統之間聯系的最重要紐帶。因此，越來越多的水環境污染和生態破壞，常常以流域性的形式表現出來，問題癥結和表象的空間分布往往并不一致。

    在過去，生態環境治理偏重于落實行政區域責任，以流域為單元進行總體謀劃不足，這種治理模式的作用局限在一定的行政范圍內，難以顧及全流域的整體性與系統性，一定程度上導致了流域產業結構和空間布局不夠合理，流域生態系統功能面臨退化威脅等問題。

    而現在的治水，就要從流域性入手依靠“系統”思維解決當前問題。理解系統思維，要緊扣“山水林田湖草沙冰”系統治理的科學理念。

    因此在《規劃》中，拎出了流域性的要點——明確長江、黃河等七大流域及東南諸河、西北諸河、西南諸河等三大片區重要水體水生態環境保護要點。

    同時，《規劃》里含有五級管控體系的智慧。五級管控體系，第一級是全國行政區的區域概念；第二級是重點流域的概念，用流域代管覆蓋了各種邊邊角角；第三級是重要水體以及匯水范圍；第四級是重要水體的控制單元，即按照小流域劃分而成的管理單元；第五級是行政轄區，即通過國家、省、市、縣各級行政單位，把流域保護的責任層層分解到各級行政轄區，最小的精度在鄉鎮和街道辦事處。

    如此一來，五級管控體系兩頭都落在“行政區”的概念，中間是流域的概念，這就體現了流域統籌、區域落實的工作理念。

    水是有生命的。水的生命不僅表現在它的理化指標好不好，更體現在是否“有河有水、有魚有草、人水和諧”。沒有水草搖曳、魚翔淺底的河流，只能勉強說是亞健康狀態。

    河流具有完整的生命形態，一條河的生命起源于源頭，通過干支流、濕地，連通湖泊、河口尾閭等，這樣一個水循環系統，經過漫長的水流作用，形成了穩定的地貌形態和貫通的水文通道。河流與其間的生物多樣性共存共生，構成了一種互相耦合的生態環境與生命系統。

    從空間上看，一條河流短則幾公里，長則數千公里；從時空來看，河流的流淌也表現出動態歷程的韻律感。

    因此，新時代的治水護水，就是牢牢把握住“山水林田湖草沙冰”這一系統理念，將我國的大江大河劃成七大流域三大片區，從時間空間上分類施策，讓河流蜿蜒過的每一片土地都吟唱出生命的暢想，讓河流奔騰的每一個時刻都奏響勃勃生機的生命樂章。

    智者樂水。2023年，隨著《規劃》落地并一一實施，我國在治水路上會迎來新的篇章，寫下新的輝煌嗎？我們離建設美麗中國的宏偉目標，應是指日可待。

來源：中國環境