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黃河“幾字彎”是指黃河經甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西5省區所形成的“幾”字形生態經濟區域，其地理范圍涵蓋5省區接壤地帶20個市縣，總面積近55.7萬平方公里。該區域在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。黃河“幾字彎”攻堅戰作為新時代“三北”工程三大標志性攻堅戰之一，事關我國生態安全、事關強國建設、事關中華民族永續發展。黃河流域最大的矛盾是水資源短缺，最大的問題是生態脆弱。實施流域綜合治理是打贏“幾字彎”攻堅戰的關鍵。

實施流域綜合治理的重要意義

流域綜合治理是黃河“幾字彎”生態保護的客觀需要。黃河“幾字彎”生態區以干旱、半干旱地區為主。在長期的氣候變化和人類活動的影響下，該地區土地荒漠化、鹽堿化和水土流失的范圍不斷擴大，是一個典型的生態脆弱區。習近平總書記強調：“治理黃河，重在保護，要在治理”。黃河“幾字彎”作為治理的重中之重地區，更需要加速統籌規劃，強化流域綜合治理，實現水資源高效利用，推進區域社會經濟發展。

流域綜合治理能減少發展的生態制約。黃河“幾字彎”是一個以結構性和工程性缺水為主的缺水區域，并且在時間和空間上都呈現出不均衡的特點。黃河“幾字彎”都市圈在地方經濟迅速發展的同時，也存在著水資源短缺、水土流失、土地荒漠化和鹽堿化等一系列生態問題的制約。而流域綜合治理能夠解決以上生態問題對生態保護和經濟社會高質量發展的制約，保障民生與工農業發展用水，助力城市生態與經濟協同發展。

流域綜合治理為黃河“幾字彎”提供統一的資源配置。區域利益與地方利益之間存在宏觀性與微觀性、同一性與差異性、集中性與分散性等矛盾，使得區域合作中的地方利益沖突難以避免。黃河“幾字彎”經濟區分屬于5個省區，各地資源大同小異，產業結構具有同構化，在資源配置與協調方面存在較大缺陷。這就直接造成了產業和項目的結構比較單一，導致企業抗擊市場風險的能力降低，資源浪費和利用效率低下；同時企業在利益的驅使下，盲目追求短期利潤，造成嚴重的安全生產和環境問題。通過流域綜合治理，則可以大大增強政府宏觀調控的能力，實現資源的統一配置，促進黃河“幾字彎”區域生態環境的可持續發展。

流域綜合治理的基本措施

完善管理體制。加強黃河“幾字彎”流域綜合管理，要構建中央統籌調控、部門協同監管的管理體制，對流域管理體系進行完善。通過對流域管理模式的健全，既可以加強各區域間的橫向溝通與協作，防止重復管理和真空狀態，還可以改變流域管理職能分割、職權分散行使的狀態，推進國家流域水環境治理體系和治理能力現代化。對黃河“幾字彎”水資源管理、水生態保護、水污染防治、水文化營造和水安全構建等工作進行統籌協調。完善跨區域、跨部門、多層次的協同監管機制，由于流域水環境監管保護工作復雜，在流域內不同區域、不同部門之間，可以采用簽訂跨區域、跨部門合作協定的方式，將聯合執法、邊界執法等工作制度化和常態化，加強黃河流域綜合治理，助力打好黃河“幾字彎”攻堅戰。

健全多元主體協同治理機制。黃河“幾字彎”流域綜合治理牽涉到多個利益主體，包括各級政府、相關企事業單位、社會公眾等，這些利益主體之間存在高度集中、關聯性強等特點，因此黃河流域綜合治理體系的高效運作，必須遵循“利益平衡”的基本原理。要探索多種方式鼓勵多元主體參與到流域綜合治理中去，充分調動多元主體參與流域治理的積極性，借民智、集民力，實現多元主體協同治理。要保持多元主體參與黃河流域治理的訴求表達渠道暢通，廣泛聽取多元主體在重大決策、規劃制定等方面的意見和建議，提升政策制定的民主性、科學性和有效性。通過優化多元主體的利益分配和資源配置，健全多元主體協同治理機制，加快黃河“幾字彎”流域綜合治理進程，促進黃河“幾字彎”地區生態和經濟高質量發展。

優化流域生態補償機制。在現有的制度框架下，應加強流域內各行政區域之間的協作，完善流域橫向生態補償機制。可通過建立一個統一的生態補償協調平臺，對流域生態保護過程中出現的利益關系、資金分配等問題進行統一管理。可由相關省區和部門共同組成監督機構，對生態補償制度的落實情況進行監督，并對流域生態環境保護情況作出評估。構建流域多元化、市場化的補償機制，采用以政府為主導、以市場為導向的多種方式進行生態補償，加強對相關配套制度的完善與執行力度，提升流域內各行政區域生態補償效率。利用生態補償機制達成黃河“幾字彎”各省區共享共建，通過資金、土地和服務等其他要素在流域內的流動縮小各省區之間的差距，實現黃河“幾字彎”地區協同發展目標。

構建司法協同保護機制。打好黃河“幾字彎”攻堅戰不僅要依法打擊犯罪，更要始終堅持“生態優先、綠色發展”的原則以及恢復性的司法理念，最大限度地實現停止侵害、消除影響、恢復生態的目標。司法協同保護機制將為流域協同治理提供全方位的司法服務和保障。應進一步加強流域內執法司法聯動，擴展流域司法職能，并在此基礎上探索構建跨區域聯防聯控司法協同機制。通過執法與司法緊密協作，推動黃河流域綜合治理工作。此外，環境檢察的專門化趨勢日趨明顯，檢察機關在環境保護治理工作中職責變得更加清晰，作用也變得更加突出，針對黃河流域存在的突出問題，開展了一系列的專項檢察工作，形成了提供高質量生態環境保護的檢察模式。檢察機關要始終秉持“慎訴”的刑事司法政策，把恢復性司法理念融入到認罪認罰從寬制度的適用中去，通過對環境公益訴訟的專業化監督，提高對黃河生態環境的保護效率，這不僅有助于最大限度地恢復黃河流域的生態環境，也有助于推動區域經濟持續健康發展。

作者單位：中國地質大學（武漢）公共管理學院

來源：中國環境報