流域是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的自然地理系統(tǒng)，它以河流為紐帶，將山水林田湖草沙、陸地與海洋、地表環(huán)境與地下環(huán)境連成一個(gè)有機(jī)整體。《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出“推動(dòng)重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”，且更加明確地指出實(shí)施流域生態(tài)環(huán)境治理，要更加注重生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性，更加注重上中下游地區(qū)的互動(dòng)協(xié)作，通過(guò)建立健全貫通一體的責(zé)任、監(jiān)管、市場(chǎng)、法律法規(guī)政策等制度體系，在空間上構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一的整體，共同促進(jìn)流域、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。
推動(dòng)重要流域構(gòu)建上下游貫通一體生態(tài)環(huán)境治理體系的重要意義 習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌考慮環(huán)境要素的復(fù)雜性、生態(tài)系統(tǒng)的完整性、自然地理單元的連續(xù)性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性。碧水保衛(wèi)戰(zhàn)要促進(jìn)“人水和諧”，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，建立水生態(tài)考核機(jī)制，維護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)健康。關(guān)于長(zhǎng)江，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類施策、系統(tǒng)治療。關(guān)于黃河，上游要提升水源涵養(yǎng)能力，中游要突出抓好水土保持和污染治理，下游要促進(jìn)河流生態(tài)系統(tǒng)健康，提高生物多樣性。習(xí)近平總書(shū)記的重要講話和重要指示批示，為當(dāng)前和今后一段時(shí)期水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作指明了方向、提供了根本遵循。
進(jìn)入新時(shí)期，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理不是脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緣木求魚(yú)，而是更加統(tǒng)籌兼顧，強(qiáng)調(diào)部門(mén)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同，通過(guò)構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系，推動(dòng)局部和全局相協(xié)調(diào)、治標(biāo)和治本相貫通、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合。需要根據(jù)上下游、左右岸的功能定位統(tǒng)籌謀劃，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)和作用，優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快補(bǔ)齊短板，提升治理效能，促進(jìn)流域、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。
當(dāng)前面臨的基本形勢(shì) 近年來(lái)，《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》的出臺(tái)，建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的流域管理體制，為強(qiáng)化上下游跨地區(qū)、跨部門(mén)協(xié)調(diào)管理提供了法治保障，成為我國(guó)在推進(jìn)國(guó)家“江河戰(zhàn)略”法治化過(guò)程中的重要里程碑。重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃提出強(qiáng)化流域重要生態(tài)空間管控，推進(jìn)“從山頂?shù)胶Ｑ蟆币惑w化保護(hù)與治理，為統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，構(gòu)建水生態(tài)環(huán)境保護(hù)新格局提供了政策指引。新安江、赤水河等跨省界流域橫向生態(tài)補(bǔ)償，明確了上下游、左右岸的責(zé)任，促進(jìn)了流域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為相鄰省份加強(qiáng)聯(lián)保共治、推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了成功示范。南四湖流域水污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，為跨省流域協(xié)同共治、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度提供了有力保障。生態(tài)環(huán)境部開(kāi)展的美麗河湖優(yōu)秀案例征集活動(dòng)，為各地改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提供了有益啟示和經(jīng)驗(yàn)借鑒。截至2023年底，全國(guó)地表水水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例為89.4%，同比上升1.5個(gè)百分點(diǎn)，超過(guò)“十四五”目標(biāo)4.4個(gè)百分點(diǎn)；劣Ⅴ類斷面比例為0.7%，同比持平；長(zhǎng)江干流連續(xù)4年達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)，黃河干流連續(xù)兩年達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)。
雖然，我國(guó)水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，但水生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性壓力尚未根本緩解，流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和環(huán)境綜合治理正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，尤其是水生態(tài)基礎(chǔ)十分薄弱，已成為新時(shí)期流域綜合治理面臨的主要矛盾，而對(duì)于如何確定水生態(tài)保護(hù)階段目標(biāo)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性則是關(guān)鍵性問(wèn)題。此外，我國(guó)人多水少，水資源時(shí)空分布不均，黃河、海河、淮河和遼河等流域水資源開(kāi)發(fā)利用率遠(yuǎn)超40%的生態(tài)警戒線；城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)滯后、管網(wǎng)不完善、污水收集能力不足等問(wèn)題普遍存在，已成為水環(huán)境治理領(lǐng)域的突出問(wèn)題；農(nóng)業(yè)面源污染范圍廣，治理難度較大，畜禽糞污資源化利用收運(yùn)體系不健全，規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖環(huán)境監(jiān)管難度大。這些短板弱項(xiàng)與人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要和美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)要求還有不小差距。
推動(dòng)流域治理改革要遵循的關(guān)鍵原則 堅(jiān)持流域性是保護(hù)治理江河湖泊生態(tài)環(huán)境，貫徹精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污要求，推進(jìn)流域綠色發(fā)展的必然要求。從流域治理的角度看，實(shí)行改革的關(guān)鍵在于如何把握好要素、空間、制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
一是統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)。“三水”是水域生態(tài)系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互支撐的有機(jī)整體，任何“一水”都需要其他“兩水”協(xié)同推進(jìn)。要以流域?yàn)閱卧运鷳B(tài)優(yōu)良為統(tǒng)一出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)制定水生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，明確重要水體生態(tài)用水底線要求，加快補(bǔ)齊治污短板，有序推進(jìn)水生生物保護(hù)和水生境修復(fù)。
二是統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流。立足流域整體，既要堅(jiān)持區(qū)域服從流域的基本原則，構(gòu)建流域生態(tài)保護(hù)格局，筑牢流域重要生態(tài)安全屏障；又要突出流域內(nèi)分區(qū)差異，科學(xué)把握流域不同區(qū)域的自然本底特征、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，實(shí)施精準(zhǔn)管控。完善考核機(jī)制、督導(dǎo)機(jī)制，明確流域內(nèi)各相關(guān)方“責(zé)權(quán)利”（責(zé)任、權(quán)力、利益），健全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償和損害賠償機(jī)制，形成齊抓共管格局。
三是統(tǒng)籌高水平保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展。要保持加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略定力，堅(jiān)決摒棄破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展模式，全方位貫徹落實(shí)“四水四定”，持續(xù)推進(jìn)生產(chǎn)方式和生活方式綠色低碳轉(zhuǎn)型。建設(shè)多元化生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入機(jī)制，加大對(duì)突出流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題集中解決力度，推進(jìn)流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，不斷塑造發(fā)展的新動(dòng)能、新優(yōu)勢(shì)，以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展。
構(gòu)建流域生態(tài)環(huán)境治理體系要采取的具體舉措 推動(dòng)重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系，需要采取以下措施。
健全流域生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系。一是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，依法制定重要流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中遠(yuǎn)期規(guī)劃，提出總體目標(biāo)，謀劃重大戰(zhàn)略舉措。二是省級(jí)黨委和政府負(fù)總責(zé)，市縣黨委和政府承擔(dān)具體責(zé)任，逐級(jí)分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)、政策措施，加大資金投入，推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施，統(tǒng)籌做好監(jiān)管執(zhí)法、市場(chǎng)規(guī)范、資金安排、宣傳教育等工作。三是不斷完善水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)解決機(jī)制，定期開(kāi)展水生態(tài)環(huán)境形勢(shì)分析會(huì)商，形成“分析預(yù)警、調(diào)度通報(bào)、獨(dú)立調(diào)查、跟蹤督辦”閉環(huán)管理，壓實(shí)地方主體責(zé)任、企業(yè)治污責(zé)任。四是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，公開(kāi)生態(tài)環(huán)境治理信息，完善公眾舉報(bào)和反饋機(jī)制，鼓勵(lì)新聞媒體對(duì)各類流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行曝光。
健全流域生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系。在事前制度規(guī)范方面，明確流域管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，健全流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍，推進(jìn)相鄰省份建立上下游聯(lián)動(dòng)、左右岸協(xié)同的聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。在事中過(guò)程管控方面，加強(qiáng)治理工程全周期管理，堅(jiān)持區(qū)域服從流域的基本原則，科學(xué)確定工程布局、規(guī)模及時(shí)序安排，算系統(tǒng)賬、長(zhǎng)遠(yuǎn)賬、整體賬。在事后監(jiān)督問(wèn)效方面，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行“誰(shuí)考核、誰(shuí)監(jiān)測(cè)”，不斷完善水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)體系，加強(qiáng)環(huán)境DNA技術(shù)在水生生物調(diào)查研究中的應(yīng)用，全面提高監(jiān)測(cè)自動(dòng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)“真、準(zhǔn)、全”。加強(qiáng)跨區(qū)域聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法和信息披露，統(tǒng)一管控標(biāo)準(zhǔn)和尺度，共同預(yù)防和處置突發(fā)環(huán)境事件。
健全流域生態(tài)環(huán)境治理市場(chǎng)體系。從國(guó)家事權(quán)看，將用水權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境要素一體納入要素市場(chǎng)化配置改革總盤(pán)子，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。從地方事權(quán)看，推進(jìn)重要跨省界水體建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段引導(dǎo)上游地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。按照補(bǔ)償處理成本并合理盈利原則，完善污水處理收費(fèi)政策。從企業(yè)事權(quán)看，嚴(yán)格落實(shí)“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”政策導(dǎo)向，建立健全“污染者付費(fèi)+第三方治理”等機(jī)制，鼓勵(lì)采用“環(huán)境修復(fù)+開(kāi)發(fā)建設(shè)”模式。
健全流域生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系。在完善法律法規(guī)方面，嚴(yán)格執(zhí)行《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》，編纂生態(tài)環(huán)境法典，鼓勵(lì)有條件的地方制定具有區(qū)域特色的流域保護(hù)條例。在完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，立足現(xiàn)實(shí)需求，加快制修訂水生態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，研究制定適用于全國(guó)的水生態(tài)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，推進(jìn)建立水生態(tài)考核機(jī)制。做好流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策的銜接配套，加強(qiáng)不同部門(mén)政策措施的協(xié)同性和一致性，強(qiáng)化水環(huán)境治理和水生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目成效評(píng)估。在完善財(cái)稅和金融政策方面，建立健全常態(tài)化、穩(wěn)定的中央和地方環(huán)境治理財(cái)政資金投入機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)稅法，促進(jìn)企業(yè)降低水污染物排放濃度，探索設(shè)立流域綠色發(fā)展基金，推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展，開(kāi)展排污權(quán)交易，確保各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)落地見(jiàn)效。
未來(lái)2—3年是深入打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，要以重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系為契機(jī)，科學(xué)制定流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，以流域控制單元為空間基礎(chǔ)，以提升水生態(tài)質(zhì)量為目標(biāo)，堅(jiān)持污染治理和生態(tài)修復(fù)兩手發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)水生境、水環(huán)境、水資源系統(tǒng)保護(hù)，建立健全責(zé)任、監(jiān)管、市場(chǎng)、法律法規(guī)政策體系，全面推進(jìn)美麗河湖保護(hù)與建設(shè)，有力支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)清水綠岸、魚(yú)翔淺底、人水和諧的美麗景象。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院水生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究所
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