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翻開中國版圖，大地上，無數條河流交織蜿蜒，或奔涌而來，或汩汩流淌，所經之處，留下點點綠意和隱隱炊煙。眾多河道接連成片構成流域，也讓這片廣袤土地，豐美而富饒。

流域，是生態文明建設的重要空間單元。黨的二十屆三中全會在《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中提出，推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系，對流域治理如何深化做出新部署。

從十八屆三中全會中提出“以流域為控制單元，建立流域環境綜合管理模式”，到如今“構建上下游貫通一體的生態環境治理體系”，表述變化的背景和原因是什么？對于重要流域而言，影響“上下游貫通一體”還存在什么堵點，沿線省市如何謀篇布局形成“一盤棋”？帶著這些問題，記者日前專訪了重慶社會科學院生態與環境資源研究所所長彭國川。

流域治理更注重點面結合、標本兼治

善治國者必先治水。

加強大江大河生態保護和系統治理，事關國家發展全局，對實現人與自然和諧共生現代化具有基礎性保障性作用。習近平總書記高度重視流域治理，多次長江、黃河等大江大河和滇池、洱海、丹江口等重要湖庫，先后數次主持召開有關黃河、長江的座談會，對母親河的保護與治理作出一系列決策部署。

在彭國川看來，黨的十八大以來，我國圍繞流域環境綜合管理開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作，出臺了長江保護法、黃河保護法，組建流域局、開展流域督察，推進跨省流域協同共治、建設美麗河湖。“可以說，流域治理從理論到實踐都發生了歷史性、轉折性、全局性變化。”

“而另一個視角下我們也看到，當前，生態文明體制改革已經進入‘深水區’，流域生態環境保護和治理仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，如何實現水生態系統的多樣性、穩定性、持續性，來支撐流域高質量發展和滿足人民群眾對優美生態環境的需求，必須深化生態文明體制改革，建立系統完整的流域生態文明制度體系。”彭國川說。

進一步深化生態文明體制改革、全面建設美麗中國的重要舉措，正體現在從“建立流域環境綜合管理模式”到“構建上下游貫通一體的生態環境治理體系”表述上的變化。

彭國川指出，這表明流域治理更加注重生態文明體制改革點面結合、標本兼治，注重改革措施的系統性、整體性、協同性，標志著流域治理制度建設由局部探索、破冰突圍向系統集成、全面深化轉變。

提法表述更新，該如何理解“構建上下游貫通一體的生態環境治理體系”？

“這就是說，我們要遵循流域生態系統整體性和流域系統性，更加注重流域要素系統性、空間整體性和各領域協同性治理。”彭國川進一步解答，從流域治理要素看，要統籌考慮水環境、水生態、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯系，以水資源為最大剛性約束，加強水環境污染治理，推進水生生物保護和水生態修復，推進山水林田湖草綜合治理源頭治理。

流域以水為紐帶，連接上下游、左右岸、干支流形成經濟社會大系統，需從流域系統性出發，推進上中下游、左右岸、干支流、江河湖庫協同治理，在空間上構成統一的整體。

而圍繞流域治理，其涉及水、路、港、岸、產、城和生物、濕地、環境等多個方面，彭國川對此表示，需運用系統論的方法，堅持整體推進，推動各部門、各行業、各領域的互動協作，增強各項措施的關聯性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進、顧此失彼。

區域攜手合作取得新成效

地理學專業出身的彭國川，對流域問題關注較早。他的很多研究都圍繞流域展開，沉浸其中，愈發覺得這是個述說不完的大課題。

也因身處重慶，彭國川對長江流域格外親切而熟悉。從三峽庫區的綠色發展到支干流的綜合治理，他始終為流域保護貢獻自己的一腔熱忱。

“構建上下游貫通一體的生態環境治理體系”，在長江流域有哪些探索與實踐？在彭國川眼中，這里在局部地區、部分領域初步建立了流域生態保護和環境治理合作機制。

彭國川向記者介紹，如川渝兩地堅持把保護修復長江生態環境擺在壓倒性位置，攜手構建生態共建環境共保機制，著力破解跨界污染協同治理難題，形成區域生態同筑、污染共治、政策共商、發展共促的整體合力，共同筑牢長江上游重要生態屏障。

尤其體現在具體實踐上，彭國川舉例跨境河流水污染治理。

“我們看到，川渝兩地簽訂《深化川渝兩地水生態環境共建共保協議》，在工作機制方面，統一上下游管控標準，倒逼兩地共同推動流域治理。”不止如此，兩地還聯合監測預警，常態化互通水質數據，共同開展水質加密監測、排查溯源；圍繞區域協同治理，建立兩地政府跨界河段分時段、分區域清漂保潔機制。

川渝兩地同處長江上游，探索共建跨省域、跨流域聯合執法機制，已形成“川渝特色”。

彭國川說，兩地省級生態環境部門建立常態化溝通對接機制，每年組織召開聯席會議，共同解決存在的困難和問題。兩地生態環境部門、公安、檢察部門等緊密合作，健全了開展聯合執法、統一企業環境信用評價標準、保持兩地自由裁量基準基本一致等12條具體合作措施，實現了實現省際聯動、部門聯動、省級與市（區縣）聯動、執法司法聯動和異地交叉執法協調統一。

“川渝攜手”成效顯著，但不可否認的是，行政區分割仍是流域生態環境治理的最大障礙，與流域治理的系統性、整體性、協同性要求有較大差距。

“如跨界流域上下游資源、利益分配訴求上的差異和行政管轄權屬的不同，流域的治理方式主要是各自治理各自的區域，仍以行政區域為邊界劃定生態環境保護空間，生態、生活、生產空間的調整仍局限在各級行政單元之內。”彭國川進一步指出，在協調生態環境與經濟社會發展關系中，當前仍以行政區域為單元規劃產業發展和城鎮建設，資源、人口、產業、城鎮的分布存在空間錯配。

此外，在不少跨境河流治理中，仍然是“各管一段”、不同行政單元的上下游生態環境標準、執法程序不一。

“總之，尚未完善以流域為單位的跨行政區域生態環境聯防聯控機制，使臨近轄區流域水污染問題沒有得到根本上的解決。”彭國川如此強調當下面臨的短板問題。

推動形成生態共同體和利益共同體

“構建上下游貫通一體的生態環境治理體系，最終要促進長江流域省際共商、生態共治、全域共建、發展共享，推動形成生態共同體和利益共同體。”采訪中，彭國川結合自己的研究，為長江流域沿線省市建言獻策。

他表示，要著力強化流域生態環境分區管控。充分發揮生態環境空間管控的前置性、引導性和基礎性作用，長江上游要筑牢生態屏障，中游要構建科學和諧的江湖關系，下游要推進長三角生態綠色化發展，進一步優化全流域生態安全格局體系，以高質量的生態環境支撐長江經濟帶高質量發展。

要著力強化水資源的剛性約束。要以水資源、水生態、水環境承載力作為邊界條件，要以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，合理引導產業、人口、城鎮發展布局，促進流域生產要素、環境資源優化配置，持續推進流域生態、生活、生產空間格局協調優化。

要著力推進生態共治利益共享，有效協調不同地區、不同主體的利益訴求，推進地區局部利益與流域整體利益的統一，實現區域間錯位發展、協調發展和有機融合。

“還要強化流域治理的責任體系，加強自然資源資產和生態環境保護審計，運用好績效考核制度，切實壓實地方主體責任、企業治污責任。”彭國川說。

聚焦環境監測，要建立健全流域生態環境監測體系，深化大數據、云計算、人工智能等數字技術賦能生態環境智慧監管，持續完善天地一體、上下協同、信息共享的長江流域生態環境智慧監測網絡，定期開展長江流域生態環境狀況調查評估。

在流域生態補償方面，制定科學合理的橫向生態補償標準、拓展橫向生態補償方式，探索建立跨區域排污權、用水權、用地權等市場交易機制，有效解決下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、受益地區對受損地區、末端產業對于源頭產業的利益補償。

協同，是彭國川強調的關鍵點。

他表示，一方面，要建立流域生態環境治理協同工作機制。充分發揮長江流域省級河湖長聯席會議制度、黨建聯盟等的作用，推進建立責任共擔、合作共治、效益共享的流域生態環境治理共同體。這一過程中，完善科學有效的溝通協商機制，強化區域內各方組織協調、協同領導，統籌各方利益和訴求。

另一方面，也要強化流域生態環境治理法規、政策、標準協同。沿江各地推進區域生態環境保護立法協同，創新區域協同立法模式，為長江流域生態環境治理提供強有力的法治保障。

來源：中國環境