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導讀

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》，提出深化城市安全韌性提升行動，推進數字化、網絡化、智能化新型城市基礎設施建設，打造承受適應能力強、恢復速度快的韌性城市，增強城市風險防控和治理能力。在國務院安委辦城市安全專家組專家孫建平看來，從“韌性城市”到“韌性安全城市”，是我國在城市建設實踐中的主動選擇，這一轉變凸顯了我國在城市工作中的獨特價值判斷和路徑創新。以下是他在城市風險管理論壇上的演講。

孫建平

    國務院安委辦城市安全專家組專家，國家市長智庫專家，上海市人民政府行政決策咨詢專家，中國職業健康協會專家咨詢委員會副主任，曾任同濟大學城市風險管理研究院院長

    沒有安全，發展就失去了根基。城市是一個復雜的巨系統。巨系統的多層結構和大量子系統決定了其必然是多目標、多功能的。從人類城市歷史和世界城市發展進程看，并不是每一個城市都會主動將人民安全作為城市建設、發展的基本價值導向，對城市安全的重視程度因國家和城市的價值判斷而異。

    城市發展是實現中國式現代化的重要路徑，城市是人民享有工業化、現代化成果的重要載體。人民城市理念為城市建設和治理指明了方向，也決定了在城市基礎設施建設和公共服務投入上應當更為均衡，更加重視人民的安全保障問題。

    統籌發展和安全，是城市高質量發展的要求。城市的韌性和安全，是人民城市的基本緯度，是衡量人民城市建設成果的基礎性指標。現實中，維護城市公共安全需要付出巨大的成本，并受到城市公共治理能力的限制。將安全理念落實到韌性城市建設之中，形成符合中國城市安全發展要求的韌性城市建設特色，是踐行人民城市理念的題中應有之義。

    韌性城市，通常聚焦于城市在自然災害沖擊下的承災能力和恢復能力，對城市規劃和建設理念提出了較高要求；韌性安全城市，則更多是用發展的眼光看待安全，意味著對不確定性有更大的吸納能力，并具備更高效的恢復能力。從韌性城市到韌性安全城市，是在人民城市建設實踐中的主動選擇，凸顯了獨特價值判斷和路徑創新。

    加強對重大風險隱患排查治理

    增強市民主動識別、應對風險的能力

    近年來，上海積極推進城市安全治理模式向事前預防轉變，安全生產水平、災害防治能力、應急搶險救災能力、應急保障能力不斷提升；堅持把韌性安全能力作為城市軟環境的硬指標，基本建立全域覆蓋的安全生產風險防控體系和安全運行風險防控格局，初步構建“一網統管”與“三級平臺、五級應用”超大城市運行數字體征系統。

    比如，以城市韌性應對天氣“任性”，經受住了“煙花”“貝碧嘉”“康妮”等臺風帶來的考驗，全力維護城市正常運轉和市民的生命財產安全。但也應看到，上海作為超大型城市面臨的風險依舊復雜，還有很多新特征。面對牽一發而動全身的不確定性，必須提升應對挑戰的總體能力，實現“戰略敏捷”。

    一是災害越“任性”，韌性越重要。氣候變化對城市可能產生系統性風險，極端天氣事件可能從“非常態”變成“新常態”。2023年，上海全市平均降水量1280毫米，雖然沒有像其他一些城市那樣因連續暴雨造成嚴重內澇，但城市熱島效應和短時強降雨猝不及防，強臺風過境，路面積水、高墜、墻面滲水等問題顯現。此外，持續極端高溫對城市運行的影響是緩慢而持續的，對城市運行韌性安全的考驗是全方位的。還有最近兩年多次出現的冷暖急轉氣溫“過山車”，更是考驗城市運行能力。當外在挑戰充滿不確定性的時候，必須用自身的韌性安全來予以應對。

    二是生產安全瓶頸待破解。近年來，重點行業的安全生產事故總體呈下降趨勢，重特大事故逐年減少，但建筑業和危化品領域仍需高度警惕，城市生命線、高層建筑消防及重點領域的風險防控能力有待進一步提升。特別是，城市運行安全面臨既有快速發展中積累的風險爆發壓力，也受到安全意識不足、責任落實不到位等因素影響。面對量大面廣的使用端隱患，需探索更加符合現階段需求的治理措施。

    三是基礎設施系統規模大、設備雜。上海管網有百年前的，也有新建的，“管道—接口—設施”關系復雜，管網環境多變，管網存在老化等情況。這是城市發展和城市規模決定的客觀現象。此外，上海城市化起步早、速度快，破解深度城市化問題沒有作業可抄。特別是，快速高架道路、軌道交通陸續進入“中年”，高負荷的交通流量與日常運維、更新改造并進，全方位考驗城市精細化、智慧化與應急能力。

    四是超越固有認知和經驗的風險挑戰不斷涌現。在技術變革加速和社會結構深刻調整的當下，新技術、新模式的廣泛應用既帶來發展機遇，也伴隨諸多不確定性風險。例如，作為全球新能源車保有量最高的城市之一，我們在充電設施管理以及相關應急救援體系建設方面面臨全新課題；超過1000萬輛電動自行車的普及，使用過程中的安全隱患、交通秩序管理和火災防范成為新的監管重點；船舶能源結構向低碳轉型，對港口設施適應性改造和航運安全管理提出了前所未有的挑戰。此外，人口老齡化加劇進一步使風險圖景復雜化，對公共衛生資源的合理配置、城市應急保障服務的優化升級、養老機構的安全管理和運營規范、老年人道路交通安全的管理提出了更精準化的要求。

    風險與問題的出現是動態的，這也是推動社會治理創新和能力提升的契機。踐行人民城市理念，在韌性安全城市建設中就要充分體現以人民為中心的發展思想，從理念到實踐全面貫徹“人民至上，生命至上”的原則。

    一要生命至上、全民參與。以生命安全為核心目標，守牢城市安全底線，構建全社會共建共治共享的治理格局。加強對城市重大風險隱患的排查治理，確保防范重大災難性事故發生。通過廣泛開展安全文化宣傳教育，推動安全理念深入人心，增強市民主動識別、應對風險的能力，實現全民參與城市安全治理的良性循環。健全基層應急管理機制，推動政府、企業、社區和個人協同發力，形成以政府為主導、企業積極參與、基層快速響應、全民廣泛支持的多元共建共治共享格局。

    二要預防為主、“體檢”先行。人民城市理念指引下的韌性安全城市建設，必須以預防為主。“完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”是“凡事預則立，不預則廢”的底線思維，是前置防線、前瞻治理、前端控制、前期處置的生動體現。要加強體系建設，在各個領域強化預防機制、能力建設，提高對各類災害、事故的預防能力，保護人民財產安全，提高預警能力。從2024年開始，297個地級及以上城市全面開展城市體檢。下一步，建議以“城市體檢”這一全國統一部署為抓手，進一步推動城市安全向“防患于未然”模式轉型。

    三要前瞻規劃、完善指標。人民城市理念下的韌性安全城市建設必須著眼長遠，從長治久安和持續發展的立場、站位出發，注重城市韌性安全的前瞻性規劃，啟動針對極端復雜風險場景的中長期研究，編制韌性安全專項規劃，推進“n規合一”，不斷優化韌性安全城市的指標體系和技術標準。通過修訂、完善具體的技術規范和評價體系，為城市應對多樣化風險提供系統化、可行性的解決方案，確保城市運行的安全與穩定。上海可積極探索樹立韌性安全建設的示范標準，為中國乃至全世界提供可復制、可推廣的經驗。

    提升功能韌性、過程韌性和系統韌性

    增強城市免疫力治愈力恢復力

    推進韌性安全城市建設，對上海加快建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市意義重大。當前是固本強基推動應急管理體系和能力現代化迎難而上的關鍵時期，要樹牢全生命周期治理理念，久久為功、持之以恒地提升功能韌性、過程韌性和系統韌性，增強城市免疫力、治愈力、恢復力，確保面對災難能具備無傷亡、少損失、快恢復的強大韌性。

    從工作重點說，要精準聚焦，筑牢城市安全底線。系統提升關鍵基礎設施的“免疫系統”，推行基礎設施智慧體檢，夯實城市安全根基。完善基礎設施的數字化智慧體檢、周期性體檢和專項體檢制度，覆蓋城市生命線工程和重要建筑物。針對長期服役設施，開展運行功能、服役狀態和周邊環境的全面檢測，優化城市安全監測參數體系。完善多維監測與科學評估體系，提升應急物流、生命線運行和氣象服務的復合應對能力，為復雜環境下的城市安全提供保障。通過智能診斷技術，精準施策，形成兼具實用性和前瞻性的風險治理“上海樣板”。通過科學數據積累，探索設施冗余度與安全性、投入與災害概率等關聯性，制定韌性安全指標和驗收標準。結合風險空間特征，推動城市生命線基礎設施升級改造，建設無廢、低碳、海綿城市，推進防洪排水工程標準化，提升綜合抗災能力。

    從社會支撐說，要全民共治，構建韌性安全新生態。動員全社會力量，深入推進安全文化建設。可通過主流媒體策劃安全話題討論，普及“人人都是城市安全守護者”的理念，將防災減災教育納入全民教育體系。打造“身邊”的應急救援實訓場景，依托城市公園綠地布局應急體驗中心，讓安全教育深入社區和家庭，推進“家家一本手冊、一套裝備、n項技能”的全民安全建設。注重房屋、消防和燃氣終端的使用安全，探索電動車換電網絡規劃等全鏈條治理機制。針對住房產權分散、居民認知差異等問題，創新資金籌措模式，推動房屋體檢制度化和全生命周期保險覆蓋，提升家庭端與城市公共安全的銜接水平。

    從技術支撐說，要自主創新，引領城市安全智防升級。以新質生產力為核心動能，推動韌性安全關鍵技術的自主研發與全面應用。集中力量開發具有智能監測、精準預警、高效處置和科學研判能力的先進設備與成套技術，特別是在老舊基礎設施和復雜場景的安全管理中實現技術突破。聚焦城市老舊管網的精準更換與升級，通過大數據分析和智能設備實時監測，提升供水、燃氣等基礎設施的運行安全性和穩定性。引入適用于狹窄空間的小型化監測設備，擴大對社區、街道等高風險區域的覆蓋范圍，建立從風險發現到主動防控的全鏈條管理體系。提升對極端風險的動態掌控能力，研發基于人工智能和物聯網的綜合應急平臺，增強對城市運行風險的感知和預警能力，實現多領域、多災種的聯動預防。將前沿技術融入韌性安全體系，助力實現從“技術跟隨”到“技術引領”的跨越。強化安全保險產品的推廣應用，實現風險防控“體檢—預防—保險減損”的全鏈條閉環管理，從單一的人防、技防轉向更加智能化的智防和本質安全。在各類風險沖擊下，要發揮出各種新技術、新設備對基層的“增能”，助推基層應急管理現代化的實現。

    從體系完善說，要改革創新，構筑韌性城市長效機制。通過全面改革與創新，健全韌性安全城市的制度體系，形成可持續、可復制的長效機制。完善應急指揮調度機制，提升“平災結合”的響應效率，建立更加扁平化的指揮體系。強化互聯互通，推動信息流、指令流、資源流的實時共享，形成高效協同的應急救援模式。加強對高風險區域和領域的治理，包括城市生命線、危險化學品儲運、老舊住宅區和地下空間等。通過風險疊加與耦合的動態評估，完善風險地圖和隱患清單，為精準治理提供科學依據。特別是在公共地下空間防澇治理中，加強對醫院設備層、軌道交通連通節點等重點部位的改造，避免因“木桶短板”引發系統性風險。推動“條塊結合”協同治理機制，明確條線部門與屬地管理責任，形成聯動共治格局。通過建立標準化、規范化的治理體系，攻克韌性城市建設中的突出短板，為城市安全治理樹立新標桿。

    總之，韌性安全城市建設要繼續在人民城市理念指引下，進一步發揮人民城市的組織協同優勢，使韌性安全城市建設真正落實到每一位市民的工作生活中，將韌性安全的理念貫穿到城市發展的各個層面，以制度創新、科技支撐和全民參與為動力，形成全社會共同參與、共同守護的城市安全新格局。

來源：解放日報