我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。同時，信息技術(shù)的飛速發(fā)展、氣候變化影響下的極端天氣出現(xiàn)等，給城市帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，城市發(fā)展理念、方式和重點(diǎn)等將會發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變。2025年7月，中央城市工作會議為下一階段城市的規(guī)劃建設(shè)發(fā)展指明了方向，并明確了7項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，其中“著力建設(shè)安全可靠的韌性城市”，對城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線系統(tǒng)的建設(shè)和改造升級、房屋安全保障水平的提升、城市自然災(zāi)害防治和社會治安整體防控等方面提出了任務(wù)要求。在“生命至上、以人為本”的總體要求下，城市高質(zhì)量發(fā)展要以防災(zāi)安全為底線，統(tǒng)籌安全與發(fā)展的關(guān)系，通過提升城市抵御力、適應(yīng)力、恢復(fù)力和感知力，實(shí)現(xiàn)韌性城市建設(shè)的目標(biāo)。
1 堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)城市的災(zāi)害抵御力 韌性城市建設(shè)的首要條件即城市應(yīng)具備對災(zāi)害的抵御能力。關(guān)口前移、源頭管控是現(xiàn)階段我國防災(zāi)減災(zāi)工作的關(guān)鍵任務(wù)，通過規(guī)劃先行，對城市用地、空間和設(shè)施進(jìn)行科學(xué)設(shè)防、合理布局和有效管控，提升城市對災(zāi)害的防御能力，這是韌性城市建設(shè)的基石。國土空間規(guī)劃體系明確了將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控作為國土空間開發(fā)保護(hù)的底線，國土空間總體規(guī)劃通過災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)判識、防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)確定、防災(zāi)安全格局構(gòu)建、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制線劃定，以及重要防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)設(shè)施布局等方面，綜合增強(qiáng)城市的災(zāi)害抵御能力。與此同時，氣候變化、人口經(jīng)濟(jì)高度聚集、城市基礎(chǔ)設(shè)施和房屋的日久老化，給城市韌性安全發(fā)展帶來了很大的挑戰(zhàn)，也對國土空間規(guī)劃提出了更高的要求，規(guī)劃如何研判災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，尤其是災(zāi)害復(fù)合和鏈發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的可能性、影響范圍和影響程度，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制線或控制區(qū)域如何劃定和管控、防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)和綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)設(shè)施如何提質(zhì)和布局，仍是規(guī)劃中亟待解決的關(guān)鍵問題。因此，要將防災(zāi)安全底線思維貫徹到國土空間規(guī)劃各系統(tǒng)，從韌性安全角度去審視國土空間規(guī)劃的系統(tǒng)配置、空間布局和空間管控，是相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的應(yīng)該解決和完善的重點(diǎn)內(nèi)容。
2 轉(zhuǎn)變防災(zāi)理念，提升城市的整體適應(yīng)力 在之前很長一段時間，國內(nèi)外的防災(zāi)減災(zāi)理念以工程防御為主。近期，隨著極端天氣的頻繁出現(xiàn)，很多城市發(fā)生了超標(biāo)準(zhǔn)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，如果一味增加災(zāi)害防御工程建設(shè)投入，不僅可能會造成空間和設(shè)施的大量浪費(fèi)、建設(shè)資金需求壓力大，而且可能影響城市生態(tài)環(huán)境和景觀質(zhì)量；甚至僅靠工程防御不能完全解決災(zāi)害防御問題。由此，很多地區(qū)轉(zhuǎn)變了防災(zāi)理念，從尊重自然生態(tài)環(huán)境，以及人與自然的和諧共處的視角，采用多系統(tǒng)綜合手段，提升城市對災(zāi)害的整體適應(yīng)力。以海岸帶為例，很多國家的海堤防災(zāi)減災(zāi)工作都經(jīng)歷了從防到讓，從單純的災(zāi)害防御走向全方位的安全韌性維護(hù)與提升，從單一的線狀防護(hù)走向點(diǎn)、線、面聯(lián)動的系統(tǒng)性防護(hù)；防護(hù)工程也逐漸從海岸帶向海洋延伸。這是從單純的防御和阻擋災(zāi)害到與災(zāi)害共生，還地于海的理念演化，也是海岸帶國土空間的安全韌性不斷提升的過程。
2019年，本人主持了珠海市防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)針對情侶路沿線地區(qū)的濱海空間景觀與安全韌性，提出了維護(hù)和提升策略。情侶路地處濱海一線空間，面臨風(fēng)暴潮、洪澇災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等影響，它同時也是城市主干路和國內(nèi)著名景觀道路，情侶路的防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)需綜合考慮情侶路的功能和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特征，整合各類防災(zāi)空間和防災(zāi)設(shè)施，兼顧景觀功能和防災(zāi)功能。規(guī)劃確定了災(zāi)時“街區(qū)不積水、建筑不進(jìn)水、臺風(fēng)無墜物”的防災(zāi)規(guī)劃底線，應(yīng)對主要災(zāi)害，設(shè)立了三條防線。第一道防線為“堤前消浪”：因地制宜地采用沙灘、塊石/預(yù)制混凝土異形塊、護(hù)面加糙、生態(tài)堤岸等方式，減弱海潮沖擊力，保護(hù)堤岸及岸后設(shè)施。第二道防線為“堤岸防潮”：結(jié)合設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、堤岸現(xiàn)狀、道路功能等情況，綜合采用微地形、應(yīng)急封閉護(hù)欄、子堤式防浪墻或加高堤頂?shù)却胧乐钩彼獭５谌婪谰€為“道路與建筑防洪”：結(jié)合道路改造建設(shè)海綿系統(tǒng)，利用街邊綠帶，采用微地形形成洪澇防線；建筑底層和地下空間出入口設(shè)置應(yīng)急防水擋板，小區(qū)內(nèi)及公園綠地采用雨水花園建設(shè)模式等，減少洪澇災(zāi)害損失。此外，將防災(zāi)視角從單部門的單項(xiàng)災(zāi)害防御轉(zhuǎn)換為多部門綜合應(yīng)對，關(guān)注跨區(qū)域、跨流域的綜合防災(zāi)手段，通過系統(tǒng)方式，提升城市對災(zāi)害的應(yīng)對和適應(yīng)能力。
3 提升空間設(shè)施彈性，確保城市的快速恢復(fù)力 現(xiàn)階段，我國大量的人口經(jīng)濟(jì)高度聚集于城市中，在極端天氣、各種危險(xiǎn)源影響下，城市空間的風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)存在不確定性。這就要求城市規(guī)劃建設(shè)應(yīng)具備一定的彈性，配置冗余的用地、空間和設(shè)施，儲備充足的資源，確保在重大災(zāi)害來臨時，關(guān)鍵系統(tǒng)能夠基本運(yùn)行，生命線系統(tǒng)設(shè)施和資源具有一定的供給能力，使城市不受或少受災(zāi)害的影響和損失，并能快速恢復(fù)。同時，城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)管理要關(guān)注城市公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、廣場綠地和地下空間的平災(zāi)結(jié)合模式和平急兩用的應(yīng)急功能轉(zhuǎn)換，這既反映了當(dāng)下提高土地節(jié)約集約水平的需求，更是增強(qiáng)城市彈性冗余能力的關(guān)鍵，是韌性理念的具體體現(xiàn)。比如，日本東京的“地下宮殿”，平時作為水源儲存科普基地，洪澇災(zāi)害發(fā)生時作為區(qū)域防洪排澇的大型地下蓄水池；馬來西亞吉隆坡的“聰明隧道”，平時作為城市地下道路，災(zāi)時即快速封閉其交通功能，轉(zhuǎn)換為區(qū)域緊急泄洪通道；美國紐約曼哈頓的濱海空間，在平時作為城市的濱海公共活動空間和科普教育基地，災(zāi)時緊急轉(zhuǎn)換為濱海防洪堤。因此，在今后的城市規(guī)劃和建設(shè)中，要為未來的災(zāi)害不確定性，在空間上、功能上和系統(tǒng)上預(yù)留一定的冗余和彈性資源，提升城市在急時的快速恢復(fù)力。
4 完善監(jiān)測評估預(yù)警，加強(qiáng)城市的智慧感知力 城市對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的提前、精準(zhǔn)感知預(yù)警能力，是規(guī)劃建設(shè)韌性城市的智慧化保障。《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》為新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了具體要求和實(shí)現(xiàn)路徑。應(yīng)大力完善地震、地質(zhì)、洪澇、氣象、火災(zāi)、重大危險(xiǎn)源等災(zāi)害監(jiān)測設(shè)施系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)，完善城市信息模型（CIM）平臺的相關(guān)數(shù)據(jù)，因地制宜地推進(jìn)城市信息模型平臺應(yīng)用，研制綜合風(fēng)險(xiǎn)評估模型，運(yùn)用AI技術(shù)加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險(xiǎn)研判，對城市災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時監(jiān)測、計(jì)算、分析、預(yù)警，為科學(xué)確定不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的發(fā)展策略和風(fēng)險(xiǎn)防控要求提供支撐，提高城市空間韌性。比如，在臺風(fēng)到來前，提前預(yù)降城市中的河湖水位，提升其對超標(biāo)準(zhǔn)暴雨的容納能力；預(yù)測暴雨所可能引發(fā)的洪澇、地質(zhì)災(zāi)害及其他災(zāi)害的影響范圍和影響程度，預(yù)判交通、水利、地下空間設(shè)施等重要承災(zāi)體的風(fēng)險(xiǎn)閾值，提前做好空間工程性防護(hù)、人員限制和撤離等工作部署。加強(qiáng)城市的智慧感知力是非常重要和必要的，是防災(zāi)減災(zāi)工作關(guān)口前移的重要體現(xiàn)。我國各地應(yīng)結(jié)合信息化技術(shù)的發(fā)展，讓城市數(shù)字化平臺容納更多系統(tǒng)的有效數(shù)據(jù)，并加強(qiáng)數(shù)據(jù)的運(yùn)算分析和處理能力，讓“城市大腦”更加智慧，對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)感知力更加敏銳，保障災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)決策處置體系更加高效。
作者：戴慎志
中國城市規(guī)劃學(xué)會城市安全與防災(zāi)規(guī)劃專業(yè)委員會副主任委員、工程規(guī)劃專業(yè)委員會副主任委員，同濟(jì)大學(xué)教授
來源：中國城市規(guī)劃學(xué)會
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