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京津冀三地人大常委會聯(lián)合開展永定河保護立法調研

永定河故道國家濕地公園

永定河上的官廳水庫

“就像一家人要共同照顧老人一樣，流域各地都要為永定河的保護出力。”北京市水科學技術研究院正高級工程師居江看著眼前的永定河流域圖，手指劃過京津冀三地的邊界，給出了這樣生動的比喻。作為《北京市永定河保護條例》（下稱《條例》）參與者之一，他難掩欣慰：“我們在《條例》中專門設置了‘區(qū)域協(xié)同與流域協(xié)作’章節(jié)，共同保護，就是要讓一河永定水真正實現(xiàn)共治。”

    近日，北京市、天津市、河北省三地人大常委會會議相繼表決通過本地永定河保護條例，三部法規(guī)將于2026年1月1日起同步施行。這道橫跨京津冀的“法治堤壩”，標志著三地首次就流域治理保護開展協(xié)同立法，為這條串聯(lián)區(qū)域的生態(tài)大動脈注入了制度保障。

    永定河流經北京、天津與河北，“它是推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施的生態(tài)廊道，這是為什么三地會就永定河流域治理保護開展協(xié)同立法的原因?！北本┦腥舜蟪Ｎ瘯üの嚓P負責人說。

    “懸河”隱患加生態(tài)短板流域治理呼喚法治保障

    “永定河不少河段是‘懸河’，即河底高程高于一些建筑的樓頂。”居江的手指停留在北京段河道，語氣凝重，“防洪安全是不可逾越的底線?！?br />
    他對2023年華北特大暴雨引發(fā)的洪澇災害記憶猶新，雖然永定河的防洪體系最后經受住了考驗，但仍暴露出一些令人揪心的短板，“由于北方長期缺水，山洪防御薄弱，有些人防汛意識不足，總覺得預警是‘狼來了’。這些短板必須通過立法來補齊?！?br />
    永定河發(fā)源于山西，流經北京、天津、河北、山西、內蒙古等5?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），流域面積4.7萬平方公里，占海河流域的14.7%，是海河北系最大的河流，也是全國四大防洪重點江河之一。永定河歷史悠久，孕育了京、津在內的城市群落，是中國古人類發(fā)祥地之一。

    然而，自20世紀60年代以后，隨著永定河流域人口數(shù)量激增、工農業(yè)生產和城市用水的增加，流域水生態(tài)水環(huán)境遭到嚴重破壞。由于氣候變化、用水結構改變、用水量增加等因素影響，流域水資源量呈現(xiàn)明顯衰減趨勢。

    此外，由于生態(tài)用水被大量擠占，流域平原地區(qū)河道出現(xiàn)連續(xù)斷流，局部河段出現(xiàn)河床沙化、地下水水位下降等現(xiàn)象，生態(tài)屏障功能不斷弱化?！氨Ｕ嫌蓝ê拥姆篮榘踩?、生態(tài)修護、水資源功能、文化保護，立法是必需的。而永定河流經5省區(qū)市，必須從流域的角度來治理才能達到最好的效果。”居江說。

    與此同時，《條例》的另外一名參與者，中國政法大學教授、環(huán)境資源法研究所所長侯佳儒也在做著準備工作。永定河被譽為北京的“母親河”，歷史上水患頻發(fā)，治河任務艱巨。侯佳儒說，京津冀三地此前已經在永定河治理上展開協(xié)同工作，現(xiàn)在通過法律的方式將永定河日常管理、防洪標準、生態(tài)修復等以法律形式固定，就可以讓大家都有章可循?！巴ㄟ^法律將各種措施落實到流域治理各環(huán)節(jié)，讓保護永定河從‘選擇題’變?yōu)榫┙蚣饺乇仨毬男械呢熑?。?br />
    2023年習近平總書記到北京、河北考察災后恢復重建工作時，對永定河流域防洪工作作出重要指示，強調要“堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌流域和區(qū)域，處理好上下游、左右岸、干支流關系，科學布局水庫、河道、堤防、蓄滯洪區(qū)等的功能建設，整體提高京津冀地區(qū)的防洪能力”。

    聽專家建言納市民心聲永定河條例一步步完善

    “立法不能紙上談兵，得有實打實的支撐，才能科學立法?！闭劶啊稐l例》，居江說。

    在《條例》起草過程中，居江和同事們開展專題研究，用技術論證確保方向不偏。待研究結論成型，再撰寫詳實調研報告，提煉出那些必須通過立法來破解的技術難題。隨后，專家們基于這些實打實的問題提出立法需求建議。

    到了起草階段，立法部門則接過“接力棒”，將專業(yè)的技術語言轉化為嚴謹規(guī)范的“法言法語”，讓每一項條款都既符合科學規(guī)律，又具備可操作、可監(jiān)督的現(xiàn)實意義。

    公眾的建議也給了起草團隊很多啟發(fā)?！皩W者提理性建議，群眾說民生期盼，每一條意見我們都認真收集、仔細研判?！本咏寡?，公開征求意見階段，來自社會各界的聲音，成為完善《條例》的“金點子”。

    《條例》草案向社會公布后，迅速引發(fā)廣泛關注。不少法學、水利領域學者聚焦條款的科學性與嚴謹性，提出針對性的優(yōu)化建議；普通市民則從生活實際出發(fā)，圍繞河道管護、生態(tài)補水等切身相關的話題建言獻策。

    凝聚眾智，《條例》最終成型?！稐l例》全文共九章六十九條，包括總則、規(guī)劃與管控、防洪安全、水資源保護與利用、生態(tài)保護與修復、文化保護傳承、區(qū)域協(xié)同與流域協(xié)作等章節(jié)。此外，京津冀三地的《條例》都明確了京津冀地區(qū)在政策制定、防洪減災、生態(tài)補水、水污染物排放、生態(tài)保護補償、聯(lián)合監(jiān)測、信息共享、執(zhí)法司法等方面加強協(xié)作，統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流的整體保護和綜合治理。

    立法專班足跡遍及京津冀三地立法程序實現(xiàn)“齊步走”

    立法不僅需要細致的專業(yè)研究，更離不開親臨實地，摸清京津冀三地的真實情況。

    立法工作專班先后奔赴山西、內蒙古、天津等地，深入桑干河、洋河、永定新河等河段，實地勘察流域保護現(xiàn)狀；又走進北京門頭溝區(qū)三家店水利樞紐、豐臺區(qū)盧溝橋水文站等關鍵點位，詳細了解水利設施運行、防汛調度、雨水情監(jiān)測、生態(tài)修復等一線情況。

    盡管京津冀三地都在努力，但在防洪減災、生態(tài)補償、污染防控等方面，還是存在一些差異。例如，生態(tài)補水如何統(tǒng)一調度？跨界污染事故怎樣快速聯(lián)動處置？為了解決前期發(fā)現(xiàn)的問題，京津冀三地人大常委會法工委坐在一起，進行了整整四輪集中研討修改。思想的碰撞最終凝結成《條例》中創(chuàng)新的第七章——“區(qū)域協(xié)同與流域協(xié)作”：加強上下游地區(qū)政府跨區(qū)域溝通協(xié)作，明確政策制定、防洪減災、生態(tài)補水、水污染物排放等方面的協(xié)同要求；完善水污染聯(lián)防聯(lián)控制度和應急處理措施；健全生態(tài)用水流域協(xié)同保障機制，完善流域橫向生態(tài)保護補償制度；加強流域聯(lián)合監(jiān)測和信息共享，推動執(zhí)法與司法協(xié)作。

    北京市人大常委會法工委相關負責人介紹，早在法律條文起草之前，三地已在永定河保護領域埋下了合作的種子。從水源保護備忘錄到生態(tài)補償協(xié)議，從聯(lián)合執(zhí)法行動到水網規(guī)劃對接，一系列政策文件與合作項目如同“試點田”，在實踐中檢驗了協(xié)同保護的可行性。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，三地人大將協(xié)同立法提上日程并不斷深化協(xié)作，三地政府部門更是在永定河流域生態(tài)修復、水源保護、水網規(guī)劃、災后恢復重建等具體工作中并肩作戰(zhàn)，讓協(xié)同立法從理念落地為現(xiàn)實。

    “協(xié)同”二字，更體現(xiàn)在這部《條例》從誕生到實施的每一個細節(jié)之中：三地《條例》的核心章節(jié)、關鍵制度甚至措辭表述都高度一致，這正是三地立法團隊歷經多輪磋商、字斟句酌達成的結果。

    在立法程序上，三地全程“齊步走”。從《條例》納入2025年立法計劃，到9月同步進行第一次審議，再到11月底同步提交二審并表決通過，三地的立法步調始終高度統(tǒng)一。最終，《條例》將于2026年1月1日在三地同一天正式生效。這種程序上的精密協(xié)同，本身就傳遞出三地堅定不移、合力治河的強烈信號。

    將分治變?yōu)楣仓沃睋魠f(xié)同治理痛點

    水是生命線，也是爭議源。就像一條水管，大家都想多接一點，但沒有一個統(tǒng)一的流量分配表，難免產生矛盾。這種對水資源的競爭，是流域治理首要解決的問題。

    過去永定河治理，存在一些窘境。比如，上游的人們?yōu)楣喔绒r田大量取水，下游的城市為保障供水而焦慮；上游的工廠排放的污水順流而下，下游的地區(qū)只能被動承受。河流治理本身涉及防洪、生態(tài)、資源、文化等多方面，單一區(qū)域立法往往只能管局部、難顧全局，讓全流域治理的合力難以凝聚。

    侯佳儒說，針對這些問題，《條例》給出的應對之策是，一方面明確北京、天津、河北乃至山西、內蒙古的協(xié)同責任，然后還設立專章，詳細規(guī)定在水污染防控、生態(tài)補償、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享等具體事務上的合作方式，讓協(xié)同工作有了法律保障。另一方面，協(xié)同立法還開出了針對性“藥方”，建立全流域統(tǒng)一水量分配制度，明確用水權益與總量上限，為上下游制定具有法律效力的“用水賬單”，從源頭上定分止爭；針對跨區(qū)域污染難題，提出建立統(tǒng)一監(jiān)測信息平臺，推動污染源聯(lián)動監(jiān)管和應急響應，實現(xiàn)責任共擔，好比給整條永定河裝上了“全景天窗”和“共同標尺”。

    “簡單來說，就是用‘一套統(tǒng)一規(guī)則、一個協(xié)同平臺、一個聯(lián)動機制’，將分治變?yōu)楣仓?，直擊協(xié)同治理痛點。盡管此次立法主要覆蓋京津冀，但也兼顧了山西、內蒙古等流域相關省份的治理需求，為全流域統(tǒng)一治理奠定基礎。”侯佳儒說。

    北青報記者注意到，在《條例》中，侯佳儒所說的這種方式被概括為“全流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調度、統(tǒng)一管理”。

    統(tǒng)一指揮是全流域治理的核心抓手。居江解釋，統(tǒng)一規(guī)劃與治理是由國家發(fā)改委、水利部等部門牽頭，為整個永定河“量身定制”總體修復方案。北京市在此國家級藍圖下，制定更精細的“北京方案”。

    對于水資源緊缺的北京而言，永定河的水怎么來、怎么用，是關乎城市命脈的大事。居江說，永定河全流域的水資源調配和防洪調度，是由水利部海河水利委員會這樣的流域管理機構統(tǒng)一負責的?！斑@種機制從制度上確保了水資源的高效公平利用，特別是在汛期，能實現(xiàn)上下游聯(lián)動防洪，最大化保障安全?！?br />
    日常管理則依賴于明確的責任體系。在北京，永定河全面實行“市、區(qū)、鎮(zhèn)、村”四級河長制。每條河段明確“第一責任人”。同時設立永定河管理處、基層管理所等專業(yè)機構，負責日常巡查、設施維護?？鐓^(qū)域溝通由海委組織協(xié)調，確保管理統(tǒng)一。“這樣永定河的每一段都有了明確的‘家長’?！?br />
    居江介紹，其實早在協(xié)同立法之前，京津冀三地便早已經開始在永定河的跨區(qū)域協(xié)同治理上展開工作。此次立法最大的意義在于讓這種早已開始的協(xié)同有了法律保障，從而讓治理的效果更好，“從立法角度再次重申了永定河對于京津冀三地的意義。”

    山洪防御文化挖掘

    京津冀因地施策共護永定河

    “雖然是協(xié)同立法，但三地還是有差異的。比如，北京的《條例》在具體措施上有北京特色，在防洪安全章，針對山區(qū)山洪風險，明確加強山區(qū)防洪基礎設施建設；在文化保護傳承章，結合西山永定河文化帶建設，規(guī)定發(fā)展特色文化產業(yè)等制度措施，加強永定河流域內歷史文化資源的保護和利用。”北京市人大常委會法工委相關負責人說。

    《天津市永定河保護條例》的特色是對加強永定新河入海河口治理等內容作出具體規(guī)定；《河北省永定河保護條例》則提出加強文化宣傳，挖掘泥河灣遺址群、古堡文化等資源，培育文化旅游品牌。

    “京津冀三地省情、水情、河情、民情有差異，三地《條例》的差異則是對流域內不同功能區(qū)定位的法治回應，讓共同的法律框架既能‘接地氣’，又能兼顧各地實際，實現(xiàn)‘合力不減、針對性更強’?！焙罴讶褰忉屨f。

    永定河不僅是滋養(yǎng)京津冀的生態(tài)動脈，更是承載千年歷史的文化長河。對此，《條例》也作出了針對性的回應，明確提出要統(tǒng)籌推進流域環(huán)境整治、設施建設、產業(yè)發(fā)展與遺產保護、文化挖掘、文脈傳承，讓流淌的河水與厚重的歷史相得益彰。細致做好流域文化資源調查認定、文化遺產記錄建檔工作，從古城遺跡到渡口舊址，從民間傳說到傳統(tǒng)技藝，每一處文化印記都被悉心梳理、妥善留存，為永定河文化脈絡勾勒清晰輪廓。那些散落在河畔的歷史碎片，正被串聯(lián)成生動的文化故事；那些深藏于民間的非遺技藝，正通過展覽、體驗等多種形式走進大眾視野。

    “我們希望通過這些能讓永定河形成一條貫穿上下游的文化廊道，讓大家感受到一條有生命、有脈絡的文化之河。”北京市人大常委會法工委相關負責人說。

    侯佳儒也有著自己的期待，永定河的保護離不開每一個人的參與，“從日常節(jié)水，到親自參與一些生態(tài)增殖放流等生態(tài)修復活動，再到傳播永定河文化，希望每一個人都能成為永定河保護的參與者和建設者?！?br />
    居江則說，隨著《條例》的實施和大家的共同努力，永定河一定可以實現(xiàn)“生態(tài)效益、社會效益、文化效益”的統(tǒng)一，成為造福京津冀人民的一條“幸福河”。

    ·延伸·

    12年同行京津冀協(xié)同立法覆蓋多領域

    京津冀協(xié)同立法由來已久。2014年4月，河北省人大常委會提出協(xié)同立法的倡議，北京市人大常委會、天津市人大常委會積極響應，京津冀人大協(xié)同立法正式拉開帷幕。

    2020年，京津冀三地協(xié)同制定出臺《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》。

    2022年8月，京津冀三地決定以協(xié)同方式共同出臺推進大運河文化保護傳承利用的決定。

    2023年9月，京津冀三地協(xié)同制定了國內首個區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃《京津冀協(xié)同立法規(guī)劃（2023-2027）》。

    2023年11月，京津冀三地協(xié)同出臺《關于推進京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設的決定》。

    2024年9月，京津冀三地協(xié)同出臺《推進京津冀社會保障卡一卡通規(guī)定》。

    天津市人大常委會法工委課題組的一項研究顯示，截至2025年5月，京津冀三地政府在地震預警管理、鐵路安全管理、促進人力資源市場發(fā)展、標準化、政務服務便民熱線管理、職業(yè)技能培訓、行政裁量權基準制定和管理等26件政府規(guī)章中設專章或者專條規(guī)定協(xié)同發(fā)展內容。

來源：北京青年報