生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、環(huán)評(píng)、排污許可三項(xiàng)制度，作為生態(tài)文明制度體系的核心組成部分，構(gòu)成了源頭預(yù)防、過程管控、末端治理的全鏈條生態(tài)環(huán)境管理閉環(huán)。在當(dāng)前，深化三項(xiàng)制度改革尤其是排污許可制度改革，實(shí)現(xiàn)制度間精準(zhǔn)銜接、高效協(xié)同，對(duì)提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平、支撐高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。如何理解以制度協(xié)同改革引領(lǐng)排污許可制度優(yōu)化，中國(guó)環(huán)境報(bào)記者對(duì)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院名譽(yù)院長(zhǎng)、中國(guó)工程院院士王金南進(jìn)行了專訪。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：在美麗中國(guó)建設(shè)背景下，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、環(huán)評(píng)、排污許可三項(xiàng)制度的定位分別是什么，它們之間又存在著怎樣的關(guān)系？ 王金南：從制度定位來(lái)看，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控為各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)提供生態(tài)環(huán)境的“底線”和“邊框”，這是制度的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。我認(rèn)為，分區(qū)管控不僅是生態(tài)環(huán)境源頭預(yù)防體系的基礎(chǔ)性制度，還應(yīng)成為生態(tài)環(huán)境管理的基礎(chǔ)性制度。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控為建設(shè)美麗中國(guó)提供了保障和目標(biāo)，其中生態(tài)保護(hù)紅線某種意義上是建設(shè)美麗中國(guó)的生態(tài)景觀線，環(huán)境質(zhì)量底線是美麗中國(guó)環(huán)境“顏值”線，資源利用上線是美麗中國(guó)的綠色發(fā)展線。
環(huán)評(píng)是源頭預(yù)防的主體性制度，是把控規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入的重要關(guān)口。歷經(jīng)40多年的發(fā)展，環(huán)評(píng)制度體系總體上比較健全，目前面臨一些深化改革的問題，需要在減輕基層負(fù)擔(dān)的同時(shí)把好準(zhǔn)入關(guān)。排污許可作為固定污染源監(jiān)管體系的核心制度，是連接源頭管控與末端治理的關(guān)鍵樞紐，要實(shí)現(xiàn)對(duì)固定污染源全生命周期的精準(zhǔn)監(jiān)管。
從制度聯(lián)系來(lái)看，三者在邏輯上環(huán)環(huán)相扣，貫穿生態(tài)環(huán)境管理全鏈條，形成了“空間管控—準(zhǔn)入把關(guān)—排放監(jiān)管”的邏輯閉環(huán)。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控為環(huán)評(píng)提供空間約束的指導(dǎo)，環(huán)評(píng)提出的污染防治要求需納入排污許可管理，排污許可的執(zhí)行情況則反向檢驗(yàn)分區(qū)管控和環(huán)評(píng)制度的實(shí)施成效。三者均以改善環(huán)境質(zhì)量為核心目標(biāo)，以精準(zhǔn)管控為實(shí)施路徑，共同支撐生態(tài)環(huán)境制度體系建設(shè)。
從制度區(qū)別來(lái)看，主要有以下幾點(diǎn)。其一，管控維度不同。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控聚焦空間維度，強(qiáng)調(diào)分區(qū)域、差異化管控，解決“在哪里能發(fā)展、能發(fā)展什么”的問題；環(huán)評(píng)聚焦決策維度，強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防，解決“建設(shè)項(xiàng)目是否可行、如何降低影響”的問題；排污許可聚焦排放維度，強(qiáng)調(diào)過程與末端管控，解決“排污單位如何合法排放、排放多少”的問題。
其二，管控對(duì)象不同。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控以管控單元為對(duì)象，覆蓋我國(guó)全域空間；環(huán)評(píng)以規(guī)劃方案或建設(shè)項(xiàng)目為對(duì)象，聚焦具體開發(fā)建設(shè)活動(dòng)；排污許可以固定污染源為對(duì)象，覆蓋各類排污單位。
其三，實(shí)施時(shí)序不同。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控具有基礎(chǔ)性、前置性，在管理最前端，為后續(xù)管理提供框架；環(huán)評(píng)實(shí)施于規(guī)劃和項(xiàng)目決策階段，處于源頭預(yù)防端；排污許可實(shí)施于項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)階段，貫穿生產(chǎn)全周期。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：深化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度改革對(duì)三項(xiàng)制度協(xié)同有怎樣的意義，如何進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度改革？ 王金南：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控作為三項(xiàng)制度協(xié)同的基礎(chǔ)，某種意義上可以看作是一種“許可”或者許可的依據(jù)。要在制度聯(lián)動(dòng)的視角下推進(jìn)分區(qū)管控制度改革，提升其科學(xué)性和可操作性，為后續(xù)環(huán)評(píng)、排污許可制度優(yōu)化提供基礎(chǔ)性前提和支撐。具體來(lái)講，需要做好三方面工作。
一是以環(huán)境要素為核心，加強(qiáng)多要素協(xié)同管控。從本質(zhì)上來(lái)講，生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線中，環(huán)境質(zhì)量底線是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境部門的首要抓手，因此分區(qū)管控要以環(huán)境要素的分區(qū)管理和質(zhì)量管控為重中之重。
具體來(lái)講，對(duì)于大氣環(huán)境、水環(huán)境等目前管理比較成熟的要素，要充分做好與相關(guān)司局管理層面的銜接，對(duì)于噪聲、地下水、重金屬等的管控，要結(jié)合地方的實(shí)際問題和管理需求，探索其分區(qū)管控的技術(shù)路徑和管理模式，逐步推動(dòng)納入管控體系，不斷織密加厚要素管控分區(qū)和管控要求，夯實(shí)生態(tài)環(huán)境空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的“一張圖”。
二是以分區(qū)管控為牽引，支撐標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)制定。建立分區(qū)管控與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打破“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)制定模式。根據(jù)不同管控單元的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、污染特征和承載能力，制定并實(shí)施差異化的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施分級(jí)分類管理。例如，在重點(diǎn)管控單元實(shí)施更嚴(yán)格的排放限值，倒逼企業(yè)提升污染治理水平，在環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的一般管控單元，適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)，兼顧生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，將分區(qū)管控實(shí)施成效作為標(biāo)準(zhǔn)修訂的重要依據(jù)之一，對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善壓力大、問題突出的區(qū)域，及時(shí)修訂完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的針對(duì)性和可操作性。
三是健全制度保障體系，提升管控效能。一方面要加快推進(jìn)法制化進(jìn)程，目前分區(qū)管控相關(guān)內(nèi)容已經(jīng)納入生態(tài)環(huán)境法典草案三審稿，海南、廈門等地也已經(jīng)出臺(tái)了地方性專項(xiàng)法規(guī)，后續(xù)國(guó)家層面可考慮研究制定國(guó)務(wù)院法規(guī)。完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，要以總綱為基礎(chǔ)，把管控單元?jiǎng)澏ā⑶鍐尉幹频燃夹g(shù)要求進(jìn)一步細(xì)化，提升管控科學(xué)性與規(guī)范性。此外，還要強(qiáng)化信息化和數(shù)智化支撐，整合多部門數(shù)據(jù)資源，與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)管控要求的智能化研判與落地應(yīng)用，提升便企利民服務(wù)效能。要完善實(shí)施成效跟蹤評(píng)估機(jī)制，通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、美麗中國(guó)成效考核等方式，進(jìn)一步加大制度落地執(zhí)行力度。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：排污許可制未來(lái)核心改革方向有哪些？如何以協(xié)同改革為抓手優(yōu)化排污許可制度？ 王金南：排污許可制的核心發(fā)展愿景，是建成一個(gè)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的“一證式”固定污染源監(jiān)管體系。這意味著固定源管控模式將從排放口粗放式管控轉(zhuǎn)向精細(xì)化管控，從主要污染物管控轉(zhuǎn)向碳污協(xié)同管控，從排放達(dá)標(biāo)管控轉(zhuǎn)向質(zhì)量達(dá)標(biāo)管控，從一般排污情形管控轉(zhuǎn)向日常與特殊時(shí)段結(jié)合的綜合管控。
圍繞上述愿景，當(dāng)前推動(dòng)排污許可制核心改革任務(wù)建議聚焦五個(gè)維度。一是全要素覆蓋，將大氣、水、工業(yè)噪聲、固廢等所有污染物及排放口納入管理，同步涵蓋CO2等溫室氣體。二是全聯(lián)動(dòng)管理，實(shí)現(xiàn)與分區(qū)管控、環(huán)評(píng)、總量控制等制度的有效銜接。三是全周期管控，形成從源頭準(zhǔn)入、過程控制到后期監(jiān)管的全過程管理鏈條。四是推動(dòng)質(zhì)量達(dá)標(biāo)，完成從“濃度控制”向“濃度與總量雙重控制，并銜接環(huán)境質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變。五是落實(shí)企業(yè)責(zé)任，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任與第三方信用管理，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的管理體系。
優(yōu)化排污許可制度，關(guān)鍵實(shí)施體系與路徑可重點(diǎn)從以下三方面開展。一是構(gòu)建以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為導(dǎo)向的許可排放量核定體系。從我國(guó)環(huán)境形勢(shì)與管理需求出發(fā)，以解決城市層面甚至是更加微小的控制單元的關(guān)鍵污染問題為目標(biāo)，逐步提升許可量限值管理的精度和維度，因地制宜建立具有針對(duì)性、科學(xué)性、可操作性的許可排放限值核定技術(shù)路線圖。
二是推動(dòng)環(huán)境管理制度全聯(lián)動(dòng)管理。對(duì)于分區(qū)管控、環(huán)評(píng)和排污許可制的銜接，主要從管理范圍、核算方法、管理載體、監(jiān)管執(zhí)法、管理流程等五方面進(jìn)行銜接。此外，排污許可制還需進(jìn)一步強(qiáng)化與總量控制、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、環(huán)境保護(hù)稅、排污權(quán)交易、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法等制度的銜接。
三是以“一證式”管理推進(jìn)固定源減污降碳協(xié)同管理。進(jìn)一步擴(kuò)大排污許可證內(nèi)涵和外延，把溫室氣體納入管理范疇。全面將碳排放的強(qiáng)度、總量、管控要求等納入排污許可證中，推動(dòng)碳評(píng)要求與排污許可管理剛性銜接。在基礎(chǔ)信息統(tǒng)一管理上，可依托全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)碳市場(chǎng)溫室氣體和常規(guī)污染物排放信息的統(tǒng)一申報(bào)與管理。在減污降碳協(xié)同控制上，通過排污許可“一證式”管理，將污染物排放控制與碳排放控制統(tǒng)一考慮，從能耗管理、清潔能源使用、管控措施、減排路徑等方面，推動(dòng)固定源落實(shí)減污降碳措施。
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