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在新型城鎮化存量提質階段，水安全、水生態、水環境、水資源是城市高質量發展底線。當前處于“十五五”開局之際，“十五五”規劃、《城市更新“十五五”規劃》《美麗中國建設“十五五”規劃》三份頂層文件協同部署，將全域海綿城市、城市平急兩用設施改造、適老宜幼環境提升作為城市韌性建設、生態提質、民生改善核心抓手。我國海綿城市建設已告別單點試點、碎片化治理階段，邁入系統化全域推進新階段，建設內涵從單一治水防澇，升級為集生態提質、安全保障、老少友好、平急兼顧于一體的復合型工程。

時代之需：系統化全域推進海綿城市建設的重大戰略意義

全域海綿城市建設是筑牢城市安全韌性、破解內澇頑疾的治本之策。我國城鎮化進入存量提質階段，大量老舊城區排水管網老化、雨污水管網混錯接、調蓄空間不足，極端暴雨下積水內澇、河道溢流污染頻發，地下管網安全隱患突出，必須轉變粗放開發模式，遵循“源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急”海綿技術路徑，構建完整排水防澇體系。

“十五五”規劃明確城市發展由增量擴張轉向存量提質，全面實施城市更新行動；《城市更新“十五五”規劃》將海綿城市、地下管網改造列為重點任務；《美麗中國建設“十五五”規劃》提出建設氣候適應型城市、完善韌性基礎設施，協同應對氣候變化、優化城市生態。三份頂層文件形成“總綱要統籌、更新規劃落地、美麗規劃提質”完整政策鏈條。全域海綿城市建設是聯動城市更新與美麗中國、綠色發展的核心載體，一頭銜接老舊小區改造、城中村整治、市政管網更新，一頭承載黑臭水體治理、城市濕地修復、雨水資源化利用，統籌治澇、治污、節水、增綠多重目標。依托灰綠結合的設施削減面源污染、修復城市水生態、緩解熱島效應，實現城市更新具備生態底色、美麗中國落地城市單元，是協同降碳、減污、擴綠、增長一體化實施路徑。

全域海綿城市建設也是增進民生福祉、打造適老宜幼、“平急兩用”公共基礎設施的必然選擇。應以社區為單元連片改造，利用防滑透水鋪裝消除雨天路面濕滑隱患，在口袋公園、小微雨水花園安置休閑座椅、健身游樂設施等，打造安全舒適養老、親子活動空間；海綿廣場在極端暴雨、洪澇等應急狀態下，可快速轉換為臨時避險空間、物資集散場地、應急安置點位；大型下沉式綠地、調蓄廣場、生態滯澇池、水系濕地則可作為大型應急調蓄設施，以空間換時間，減緩居民生活空間受淹情況……把海綿工程建設成為覆蓋全人群、兼顧日常民生與應急保障的暖心工程。

全域海綿城市建設還是激活長效發展動能、構建可持續城市運營新模式的重要舉措，兼具穩投資、促產業、優治理多元價值。“十五五”期間，全國計劃改造地下管網77萬公里，其中排水、污水管網超27萬公里，雨污水管網更新帶動管材修復、智慧監測、生態建材上下游產業，形成有效穩定投資。同時，雨水資源化利用降低自來水取用與污水處理成本；片區統一運維、按效付費機制破解“重建輕管”難題，搭建市場化可持續投融資運營體系，緩解地方財政一次性投入壓力，適配嚴控隱性債務、盤活存量資產的發展要求。美麗河湖、生態岸線等海綿綠色生態空間提升城市宜居品質，賦能商業文旅發展，充分釋放普惠生態民生價值。

政策同源：全域海綿城市建設頂層設計邏輯與內在關聯

習近平總書記系列重要講話明確海綿城市建設頂層理念、原則與方向：2013年中央城鎮化工作會議提出“建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”；2015年中央城市工作會議部署“加快海綿城市建設”；2025年中央城市工作會議要求“著力建設安全可靠的韌性城市”。上述政策形成四條核心指引：一是堅守自然修復思路，摒棄過度硬化、河道渠化，預留雨水調蓄滲透空間；二是堅持系統統籌，整合地上地下、新舊城區、流域片區，杜絕碎片化補丁式治理；三是強化地下管網生命線建設，同步推進雨污水管網更新；四是統籌生態、民生、日常與應急，聚焦“一老一小”需求，推進基礎設施平急兩用改造，為上述三類“十五五”規劃提供根本行動遵循。

“十五五”規劃作為國家發展總綱領，在新型城鎮化、生態文明、民生保障方面部署相關工作，明確推進城市設施適老化、適幼化改造，建設“平急兩用”公共基礎設施，全域開展海綿城市建設、打通水循環堵點。從國家戰略層面確立“全域推進、系統治理、民生優先、平急兼顧”總基調，明確海綿城市是統籌安全、生態、民生的綜合性長期任務，為各地實施劃定統一方向。

《城市更新“十五五”規劃》是海綿城市落地實操抓手，將海綿城市、管網改造、適老宜幼配套、平急空間建設納入市政基礎設施提升專項，明確四項硬性要求：一是開展地下管網全面體檢，大規模更新老舊雨污水管網，完成雨污水分流，消除滲漏、混接、塌陷隱患；二是堅持片區連片整體更新，禁止零散單點改造；三是同步配套便民服務設施，補齊“一老一小”服務短板；四是統籌應急空間與排水設施，提升片區防災能力，補齊地下設施、兼顧民生安全要求轉化為具體工程項目。

《美麗中國建設“十五五”規劃》從生態文明維度設定海綿城市生態、民生雙重評價標準，提出依托全域海綿鞏固黑臭水體治理成效，修復城市水生態，打造全人群友好生態空間；依托海綿設施搭建城市水安全應急緩沖體系，實現生態優美、生活宜居、風險可控多重目標。與城市更新規劃形成“項目建設+生態提質+安全保障+成效評價”雙向約束機制。

實踐破局：系統化全域推進海綿城市建設務實舉措落地

當前海綿城市建設普遍存在碎片化治理、重建設輕運維、重指標輕功能三大短板，適老宜幼、平急兩用功能缺失。應立足基層改造痛點，圍繞連片統籌、按效付費、建管并重三大機制，提出系統化落地路徑。

連片統籌推進，完善管網骨架，同步落地適老宜幼、平急兩用功能。以完整排水分區為單元一體化規劃建設，打破小區、道路功能割裂，同步實現治水、宜居、應急多重效益。全域統籌規劃，優先改造老舊社區、城中村等老少集中片區，一體化編制綜合方案。雨污水管網改造優先，堅持地下先行，老舊片區全面實施雨污水分流，低洼區域配套調蓄設施與排澇泵站，從源頭消除積水隱患。精細化打造適老宜幼海綿空間，推廣防滑透水鋪裝，修建緩坡雨水花園、下沉綠地，適配老人、兒童日常活動需求。復合植入平急兩用功能，透水鋪裝、下沉廣場、連片綠地日常供居民休閑，汛期轉化為避險安置、調蓄滯澇場地，兼顧日常與應急需求。同時，將成熟模式延伸至縣城、鄉鎮，補齊城鄉水安全與應急保障短板。

創新按效付費機制，將民生、安全成效納入績效考評。以市場化機制扭轉重工程體量、輕實際效用的舊模式。搭建多維量化績效體系，在管網滲漏率、積水消除率等指標基礎上，增設老少場地安全達標率、平急設施完好率、雨水排口晴天零排放等專項指標，功能不達標直接扣減績效付費。老舊民生片區采用“基礎工程款+績效獎勵”模式，群眾滿意度、平急設施正常啟用為加分項；新建項目在合作協議中明確應急配套硬性條款，運維期功能失效按比例扣減費用。暢通群眾評價渠道，收集老人、家長出行體驗反饋，整改結果直接關聯資金結算，貼合群眾真實生活需求。

堅持建管并重，全周期保障民生設施與應急功能長效運行。建設階段前置管護標準，明確物業服務企業負責小區內部設施運維，專業企業負責市政管網管護；竣工驗收同步核查應急設施實用性，不合格不予交付。常態化精細化巡檢養護，汛期前全面清淤管網，日常修補破損設施，針對老舊小區加密巡檢頻次。智慧賦能應急管控，依托智慧管網平臺實時監測積水與管網狀態，暴雨天氣提前預警、聯排聯調；將平急兩用空間納入城市應急臺賬，常態化開展防汛演練。構建全民共管模式，依托社區網格員、志愿者開展管網保護宣傳，形成專業運維、社區監管、居民參與的長效管護體系。

配套保障：夯實全域海綿城市建設根基

強化規劃剛性約束，將海綿城市、管網提質、適老宜幼改造、平急空間建設納入國土空間、城市更新專項規劃，作為片區改造前置硬性條件。

堅持因地制宜精準施策，南方多雨地區突出排澇管網、調蓄滯澇、應急避險空間建設；北方缺水地區強化雨水資源化利用，完善應急排澇設施；老舊城區優先補齊民生設施，新建片區高標準一體化配套海綿體系。

健全督導考核閉環，把管網改造成效、連片治理成果、老少友好落地、平急功能實效、群眾滿意度納入年度考核，常態化專項督導，整治表面化、形式化建設問題。

系統化全域海綿城市建設是落實2025年中央城市工作會議精神、一體推進“十五五”系列規劃的核心任務。新時代海綿城市早已超越單純治水防澇范疇，成為統籌生態提質、安全兜底、民生普惠、平急保障、老少友好的復合型城市提質工程。從地下雨污水管網暢通到連片海綿片區整體推進，從一次性工程建設到按效付費、全周期管護長效治理，從基礎水環境整治、水安全保障到適配全人群、平急兩用的全方位升級，每一項舉措都服務于城市安全、人居改善、民生福祉提升。

面向“十五五”高質量發展新階段，各地必須堅持以人民為中心，運用系統思維統籌地上地下、新舊城區、建設運維、民生安全，以雨污水管網改造為基礎，依靠連片治理破解碎片化難題，依靠按效付費保障建設實效，依靠全周期管護實現長效運行，同步做實適老宜幼便民升級、平急兩用安全賦能。讓海綿城市兼具生態顏值、安全底線、民生溫度與治理精度，持續打造人與自然和諧共生的現代化人民城市，為全面推進美麗中國、實現新型城鎮化高質量發展筑牢堅實支撐。

李建寧

就職于上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司，注冊安全工程師、隧道工程師、檢測工程師、市政道路與橋梁工程師，遂寧市、珠海市、四川省海綿委專家，中國建設智庫專家。主要從事雨污水管網整治、海綿城市咨詢、流域環境治理等工作。曾深度參與遂寧、珠海、金華、綿陽等海綿城市試點示范技術服務工作，8項技術獲得實用新型專利證書。

來源：中國建設報